Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства. Бюджет—необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задачобщегодля них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованныйв масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т. е. в характеристикебюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет —это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственногосударственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета —часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно— составной части муниципальной казны(ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т. п. ). Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ (п. “г”ч. 1 ст. 72) относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса”от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти. Однако это характеризует лишь одну его сторону—связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в его целях бюджет—это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределенного выражения“денежные средства для функционирования органов государственной власти” говорится о “фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления”; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г. , в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государственным, выделившись в особое звено бюджетной системы.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах. Роль бюджетавыражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т. д. Все эти задачи имеютобщее значение для соответствующей территории. Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом, происшедшим в 1998 г. , бюджет призван содействовать преодолению последствий этого кризиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической политики в 1999 г. Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые, в связи с таким государственным устройством, стороны: он способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей региональной политики определены следующие: создание единого экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, укрепление общероссийской общности на основе соблюдения прав человека. Бюджет способствует также развитию международных связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ. Например, Федеральным законом“О федеральном бюджете на 1999 год”намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн руб. , предоставление кредитов государствам— участникам СНГ. Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета такими негативными факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др. Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федерации) и местные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В результате бюджет приобретает определеннуюправовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соответствующих законов, а местные бюджеты—в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило—решений (ст. 11 БК РФ). Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок времени определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и использование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке. Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” (ст. 25) предусматривает возможность введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет —это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.

В соответствии с законодательством составляется также консолидированный бюджет, т. е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый длярасчетов и анализа.

Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х гг. , когда высшим органом власти утверждался единый государственный бюджет, который объединял все существовавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их средства. Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т. п. ), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

Закон РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: минимальный местный бюджет—это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина “минимальный бюджет” применяет более точный — “минимальная бюджетная обеспеченность”, увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального. Минимальные государственные стандартыопределены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услугв денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью. Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности—важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т. п.

Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права— бюджетным правом.

Бюджетное право —центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права своимпредметом, т. е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют: а) бюджетное устройство в РФ, т. е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов; б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т. е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права. Итак, бюджетное право —это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др. ). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходебюджетное право РФ —это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципамибюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализмав бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет. Принцип развития местного самоуправлениявыражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяютсяматериальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п. ) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления. Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР“Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” от 10 октября 1991 г. , в котором выделен раздел “Основы бюджетного процесса”. Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г. , который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью— “Бюджетный процесс в Российской Федерации”, в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права. Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуютсясубъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения —Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправления —представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет —это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие— бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин“обязательство”, свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях. В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственностиза нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах—в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть. Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др. ). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон“О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики” от 29 декабря 1998 г. , Послание Президента РФ Правительству РФ “О бюджетной политике на 2000 год”. Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, —детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ“Об основах бюджетных . прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ “Об основах бюджетных прав.... ”). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах. В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.

Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г. , вводимый в действие с 1 января 2000 г. , Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

Бюджетное устройство в Российской Федерации

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании. Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней—государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др. ).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.

Третий уровень —местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).

Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым режимом— бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Понятие и содержание бюджетных прав

В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко применяется термин“бюджетные права”для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально: в данном случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского, трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д. ). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и“раздельные”их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных условий, когда повышается уровень самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, это стало более распространенным явлением.

Следовательно, термин “бюджетные права”можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права—государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.

Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно к данной области использует термин“компетенция” в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (гл. 2). Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса—право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, через использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ. Итак, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований —это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Основное содержание бюджетных правРоссийской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований составляет следующие права на:

— собственный бюджет;

—получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;

—использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей государства или его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов; — распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории; —формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;

—объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;

—привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и др. );

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

—компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

—самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

—правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений и др. нормативных актов);

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенностии различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей применительно к конкретным видам субъектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач совершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному государству придает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. С помощью этих прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства, для выполнения им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в текущем законодательстве, в частности. Законе РСФСР“Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, в Законе РФ “Об основах бюджетных прав.... ”(утрачивает силу с 1 января 2000 г. ), в законах об утверждении бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе“О федеральном бюджете на 1999 год”. При вступлении в действие Бюджетного кодекса РФ 1998 г. следует руководствоваться его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов

государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст. 7). Эти полномочия конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. Бюджетно-правовой статус Российской Федерации составляет совокупность следующих бюджетных прав (полномочий).

1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др. ).

В 1991 г. впервые в РФ федеральное бюджетное законодательство было принято в форме“Основ.... ”, что отразило укрепление самостоятельности субъектов Федерации. БК РФ 1998 г. также учитывает это направление развития Федерации.

2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. “з”ст. 71). Российское законодательство детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.

3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих принципов налогообложения согласно Конституции РФ (п. “и” ч. 1 ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации. В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным.

4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизы и др.

Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную стоимость).

Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину). Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между бюджетами предусмотрено в Законе РФ“Об основах налоговой системы в Российской Федерации”от 27 декабря 1991 г. , а с введением в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12, 13, 14, 15) подлежит урегулированию этими статьями.

Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 49—50).

5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров.

6. Установление основ разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах.

8. Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. 9. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

10. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направлениях:

а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом; б) в отношении федерального бюджета;

в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;

г) в определенной мере в отношении местных бюджетов. В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти в функционировании бюджетной системы

страны.
Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации

Бюджетные права Российской Федерации и бюджетные права ее субъектов тесно связаны между собой и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Страницы: 1, 2