|
Рефераты |
Ответы на вопросы государственного экзаменатекущих действий, прежде всего разработки программных решений. 2. Принимает обязательные для исполнения, как правило, специальные и конкретные решения, а именно при исполнении предписываемых ей обязательных политических программ (законов), которые программируют административные решения. определяя их цель и условия исполнения. 3. Производит конкретно признанные обязательными со стороны политических программ материальные и нематериальные услуги, информационные и прочие ценности, а также предоставляет их установленным образом, установленного качества и в установленном объеме обществу в целом и отдельным его членам. 4. Обязано во всех своих действиях следовать целям государства и обязательным политическим решениям, а также учитывать особые морально- этические императивы и предложения, способствующие эффективности и рациональности в выполнении задач. 5. Производит все действия в рамках более или менее автономной организационной структуры государства ("исполнительной власти", "административной структуре", "административной подсистеме" и т.п.) и с помощью особых производящих подразделений ("единицы выводы продуктов системы", "административные штабы", "административные предприятия", "учреждения"). 6. Осуществляет для и внутри государства наряду с первичными исполнительными функциями вторичную для этой структуры функцию производства особых услуг при подготовке и разработке политических решений и программ. Исходя из этой модели, выражающей основную идею государственного управления, можно сформировать также модели: - основных условий существования органов государственного управления; - основных принципов его деятельности; - основных принципов его организационной структуры; - основ рациональности его деятельности и организации; - и следующих из этого основных структурных элементов органов управления (средства производства). Мы видим, какое большое место занимает в системе государственного управления человеческий фактор. На вводе системы он выступает как один из базовых источников государственного управления. Именно люди приводят в действие всю систему, выполняя программу деятельности, именно от них зависит достижение или недостижение консенсуса как одного из условий нормального функционирования системы, в них воплощаются или не воплощаются морально-этические ценности, при игнорировании которых система государственного управления может превратиться в бездушную тоталитарную машину, враждебную всему обществу и каждому конкретному его члену. От людей зависит и то, какие продукты ( решения, услуги, ценности) будут получены на выходе системы. Одновременно, каждый человек, являющийся действующим элементом системы, представляет собой и объект ее воздействия, т. е. сам испытывает на себе результаты собственных действий и принимаемых им самим решений, что однако далеко не всегда удерживает его от принятия неверных для всей деятельности системы, объективно вредных для нее и субъективно опасных для него самого решений. Вся деятельность людей, участвующих в функционировании системы государственного управления осуществляется, как правило в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельности на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Эту службу мы именуем традиционно государственной. Однако, знакомясь с аналогичными структурами в других странах , можно обнаружить, что даже само наименование подобной службы может в значительной степени раскрывать ее сущность, функции, выполняемые в данной системе государственного управления в зависимости от типа государства и существующей в нём системы государственного управления, ее базовых характеристик. ВОПРОС №57. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА: ПРИЧИНЫ И ПУТИ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЦИЙ. ФЕДЕРАЛИЗМ 0ПРЕДСТАВЛяЕТ СОБОЙ ТАКУЮ ПОЛИТИчЕСКУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ, ПРИ КОТОРОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗДЕЛЕНО МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ И ЦЕНТРАЛЬНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ТАКИМ ОБРАЗОМ, чТО КАЖДЫЙ ИЗ УРОВНЕЙ УПРАВЛЕНИя ИМЕЕТ ПРАВО ПРИНИМАТЬ ОКОНчАТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИя ПО ОПРЕДЕЛЕННЫМ ВИДАМ ДЕяТЕЛЬНОСТИ. В этом определении следует обратить внимание на два основных момента. Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами. Во-вторых, субъектами федерации являются регионы, т. е. речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты федерации определены географически. В дополнении к основным характеристикам федерализма можно выделить еще пять вторичных характеристик: 1. Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному , и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма. 2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая представляет население страны в целом, а вторая - субъекты федерации. 3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в субъектах федерации. Пожалуй, единственным исключением в этом плане является Австрия, где изменения в конституцию могут быть внесены просто низшей палатой парламента большинством в две трети голосов. В то же время в случае наличия собственной конституции субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соответствии с федеральной конституцией. Один из положительных моментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспериментировать по своему усмотрению с организационными формами управления. В случае успеха такой эксперимент может быть полезен как для других субъектов федерации, так и для всей федерации в целом. На практике, однако, почти везде мы видим практически полный изоморфизм между структурой центральных органов управления и органов управления субъектов федерации. Так например, в США губернаторы штатов практически выступают в роли "президентов" и избираются по мажоритарной системе. Аналогично после введения президентской формы правления в России началось повальное введение постов президента в автономных республиках. Претендуют на эту роль и мэры крупнейших городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами федерации. Есть однако и ряд исключений. Так, скажем, в республике Коми, где идея президентства не получала необходимой поддержки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий в себе функции главы государства и главы исполнительной власти в отличии от президента Российской Федерации, который является главой государства, в то время как исполнительная власть возглавляется премьер-министром. Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех германских земель характерна парламентская система, но в Баварии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему вотума недоверия. Пропорциональная система представительства характерна для избирательной системы Швейцарии как на федеральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в нескольких небольших кантонах используется мажоритарная система. Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей доминирующей тенденции - тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов. 4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария - по два представителя, Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. В германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов федерации, однако меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения. 5. Децентрализация государственного управления. Измерение степени централизации/децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и расходами существует определенное соответствие, используются и те и другие показатели, однако многие исследователи считают, что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К нецентрализованному налогообложению относятся: во-первых, налоги , собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя; во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных - 58 процентов. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федеративного государства. Виды федерализма. Федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование .. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867 году, в Австралии в 1901 году. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой "навязанный" федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) - путь превращения унитарного государства в федеративное. Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания федеративного государства? Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества( Индия, Югославия, Нигерия, Россия). Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США. В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе создания западно-европейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ. Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах: 1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает собственными исключительными полномочиями. 2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию. 3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов. В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами федерации, можно выделить следующие виды федерализма: 1. Квази-федерализм. Федеративное устройство государства существует практически только на уровне законов, которые в реальной жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты федерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управления в централизованном государстве. 2. Классический федерализм. Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональными правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях автономии. 3. Кооперативный федерализм. Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной "притирки" и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия - постоянные консультации и координация для совместных решений. Для этого типа федерализм характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей. 4. Исполнительный федерализм. Концентрация и централизация власти на высших органах исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами федерации. 5. Чрезвычайный федерализм. Он существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени. 6. Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус, соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так для Российской Федерации в период до августа 1991 года в значительный степени был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сохраняется реальное различие в статусе республик и областей в составе РФ). 3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации и национально-культурная автономия. Одна из целей создания федеративного государства - предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюралистическом обществе. Для анализа этой функции федерализма целесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом. Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий. К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным - Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии. Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэром и Карлом Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой национальности он или она хотели бы относиться, и что эти национальность должны образовывать автономные нетерриториальные культурные сообщества. Впервые идея национально-персональной автономии получила детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе всех межнациональных распрей, а сами нации, точнее - национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, повсюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление территориального принципа в чистом его виде означает, что каждая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях..." Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориальную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная австро- марксистами программа предусматривала двойную организацию многонационального государства: одну - для целей национальной культуры, по нациям и на основе персонального принципа, и другую, основанную на территориальном принципе, - для ведения остальных дел, не носящих национального характера. Персональную принадлежность граждан к тому или иному национальному коллективу должен был определять институт так называемого национального кадастра (переписи), составляемого на основе личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально- персональной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое значение, чем территория для национально-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных потребностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через свой национальный парламент издавая законы в рамках действующей конституции и проводя их через свое министерство, без влияния государства. Если до 1917 г. национально-персональная автономия рассматривалась прежде всего как альтернатива территориальному решению национального вопроса (особенно отчетливо это формулировалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тенденция к решению национального вопроса на основе национально-территориальной автономии, к построению России на федеративно-автономных началах, персональная (культурная) автономия стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива федералистскому движению, как способ сохранения государственной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу угла своей национальной политики сохранение государственного единства России, увидели в национально-персональной автономии способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению. Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов, главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств. Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в тот период времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинство турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова. 4. Региональный уровень управления в унитарных государствах. Причины и цель реорганизации. Особый интерес с точки зрения соотношения территориального и национально-культурного федерализма представляет 1Бельгия 0. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецкоговорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун) входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровождались рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сложившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов процесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального устройства и соответственно реформа государства осуществлялись в стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепенное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов. Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли в следующем: 1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения страны. 2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971 году). 3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского, фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет. Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация" существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности. При проведении второго этапа конституционной реформы (1980 год) преследовалось несколько целей: 1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной сфере. 2. Учреждение региональных органов, определение сферы региональной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых институтов. 3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального закона и декретов сообществ и регионов. Главное назначение третьего этапа конституционной реформы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки: центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица, заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Четвертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в парламенты двух административно-политических регионов - Валлонии и Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу сената. На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом. Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии. Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии. В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три принципа: 1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления Конституции. 2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах. Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере. 3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами. В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообщений национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение - компетенция федеральных органов. Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции совсем не обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой Фландрии. Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда автономия предоставляется частным организациям, которые представляют определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы основными религиозными и идеологическими субобществами католиками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами. Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм установился задолго до того, как был внедрен 2территориальный и национально- культурный федерализм. В составе каждого государства (как унитарного, так и федеративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой региональной структурой - статус региона (в этой связи упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состоит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального рассмотрения. Особое значения они приобретают в настоящее время для крупнейших городов России: Москвы и Санкт-Петербурга, становящихся полноправными субъектами РФ. Каковы бы ни были причины создания регионального уровня, становится очевидным, что в полной мере федеральная или регионализированная система предлагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зрения выполнения функций современного государства. Неизбежное усложнение политических структур уравновешивается облегчением ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обыденным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования (использования) региональной лояльности и стимулирования межрегиональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конечно, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки вертикального разделения властей, которое накладывает определенный отпечаток на систему парламентского суверенитета. В отличии от регионов, являющихся единицами административно- территориального государственного деления, экономические регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с политико-административными границами первых, не имеют каких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как правило, осуществляется через отдельные региональные проекты, программы или схемы развития, рассматриваемые как системы программ развития страны в целом и части ее целостного организма. ВОПРОС №58. основные типы федерализма. КОНГРУЭНТНЫЕ И НЕКОНГРУЭНТНЫЕ ФЕДЕРАЦИИ. ОДНА ИЗ ЦЕЛЕЙ СОЗДАНИя ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА - ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ АВТОНОМИИ ОПРЕДЕЛЕННЫМ ГРУППАМ НАСЕЛЕНИя, ТАКИМ КАК РЕЛИГИОЗНЫЕ И ЭТНИчЕСКИЕ МЕНЬШИНСТВА, ОСОБЕННО В ТЕХ СЛУчАяХ, КОГДА ОНИ ОБРАЗУЮТ яРКО ВЫРАЖЕННЫЕ СУБОБЩЕСТВА В ПЛЮРАЛИСТИчЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ. ДЛя АНАЛИЗА ЭТОЙ ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА ЦЕЛЕСООБРАЗНО ИСПОЛЬЗОВАТЬ ПРЕДЛАГАЕМОЕ ЧАРЛЬЗОМ ТАРЛТОНОМ РАЗЛИчИЕ МЕЖДУ КОНГРУЭНТНЫМ И НЕКОНГРУЭНТНЫМ ФЕДЕРАЛИЗМОМ. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный уровень которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом. Другой способ их различения - сравнение политических границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий. К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии. |
|
