Ответы на вопросы государственного экзамена

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим

признакам, представляющим интерес для науки административного права.

Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные

и административно-политические. В законодательстве и научных работах

различают системы министерств, государственных комитетов и специальных

ведомств (федеральных агентств, служб, инспекций). По объему полномочий они

бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых

организационная деятельность субъектов управления замыкается рамками

ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении

потребностей общества в продукции и услугах. Для функциональных ведомств (

например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная

деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не

подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно

осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и

внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств.

ВОПРОС №64.

Методы гос. управления экономической сферой.

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя - УСТОЙчИВЫЕ И ЭФФЕКТИВНЫЕ СПОСОБЫ И ПРИЕМЫ

ДОСТИЖЕНИя ЦЕЛЕЙ. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИя НЕПОСРЕДСТВЕННО СВяЗАНО С

МОТИВАЦИЕЙ, Т.Е. С ПОБУДИТЕЛЬНЫМ СТИМУЛОМ К ДЕЙСТВИЮ В ОПРЕДЕЛЕННОМ

НАПРАВЛЕНИИ. Т.К. В ПОВЕДЕНИИ чЕЛОВЕКА ВАЖНЕЙШУЮ РОЛЬ ИГРАЮТ ЕГО

ПОТРЕБНОСТИ И ИНТЕРЕСЫ, МЕТОД ГОС. УПРАВЛЕНИя ПРЕЖДЕ ВСЕГО ОРИЕНТИРОВАН НА

ФОРМИРОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВОМ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ОБЩЕСТВЕ И ОТД.

ИНДИВИДА. СОВОКУПНОСТЬ ПОТРЕБНОСТЕЙ, НА КОТОРЫЕ ОРИЕНТИРОВАН ТОТ ИЛИ ИНОЙ

МЕТОД УПРАВЛЕНИя, ОПРЕДЕЛяЕТ ЕГО МОТИВАЦИОННУЮ НАПРАВЛЕННОСТЬ. ИХ ВСЕГО

ТРИ: ВЛАСТНАя, МОРАЛЬНАя И МАТЕРИАЛЬНАя.

В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют:

правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.

1. Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой - это

специфические функции, выполняемые правовыми нормами по регулированию

отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами в процессе их

деятельности, и созданию юридических гарантий нормального функционирования

каждого субъекта экономических отношений и всего хозяйственного механизма в

целом.

Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой построены на

регламентации взаимодействия различных субъектов эконом. отношений:

- организации с организацией;

- организации со своими работниками;

- организации с органами гос. власти и местного самоуправления и т.п.

В качестве инструмента правовых методов регулирования эконом. сферы

государство использует законодательство: гражданское, хозяйственное,

финансовое, трудовое, уголовное и пр. Нормативные акты, используемые для

регулирования данной сферы во многом универсальны и применимы ко множеству

сходных ситуаций, но по особо важным специфическим ситуациям издаются

особые правовые акты, изданием которых занимаются Федер. Собрание,

Президент, Правительство и т.д.

2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются

конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур

исполнительной власти, ответственных за осуществление экономической

политики. Условно делятся на три группы:

а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие

деятельность органов исп. власти, проводящих экономическую политику, и их

взаимоотношения с хозяйствующими субъектами (постановления, положения и

т.п.).

б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются

для согласования и координации деятельности субъектов эконом.

взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.).

в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм

ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания

стабильности в эк. сфере.

3. Эконом. методы гос. управления эконом. сферой - их сущность сост. в

том, чтобы путем косвенного воздействия на экономические интересы

управляемых объектов с помощью эконом. рычагов создавать мех-м их

ориентации на наиболее эффективную деятельность по возможности без

непосредственного вмешательства адм. органов, но в установленных ими

рамках.

К инструментам эконом. воздействия на эконом. сферу относятся:

- налоговая система;

- кредитно-финансовая система;

- бюджетная система.

4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это

методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих.

потенциала общества и его отдельных индивидов.

К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие

социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда,

поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное

планирование.

Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных

программ и пропаганды.

ВОПРОС №65.

Методы гос. управления социальной сферой.

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИя - УСТОЙчИВЫЕ И ЭФФЕКТИВНЫЕ СПОСОБЫ И ПРИЕМЫ

ДОСТИЖЕНИя ЦЕЛЕЙ. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИя НЕПОСРЕДСТВЕННО СВяЗАНО С

МОТИВАЦИЕЙ, Т.Е. С ПОБУДИТЕЛЬНЫМ СТИМУЛОМ К ДЕЙСТВИЮ В ОПРЕДЕЛЕННОМ

НАПРАВЛЕНИИ. Т.К. В ПОВЕДЕНИИ чЕЛОВЕКА ВАЖНЕЙШУЮ РОЛЬ ИГРАЮТ ЕГО

ПОТРЕБНОСТИ И ИНТЕРЕСЫ, МЕТОД ГОС. УПРАВЛЕНИя ПРЕЖДЕ ВСЕГО ОРИЕНТИРОВАН НА

ФОРМИРОВАНИЕ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВОМ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ОБЩЕСТВЕ И ОТД.

ИНДИВИДА. СОВОКУПНОСТЬ ПОТРЕБНОСТЕЙ, НА КОТОРЫЕ ОРИЕНТИРОВАН ТОТ ИЛИ ИНОЙ

МЕТОД УПРАВЛЕНИя, ОПРЕДЕЛяЕТ ЕГО МОТИВАЦИОННУЮ НАПРАВЛЕННОСТЬ. ИХ ВСЕГО

ТРИ: ВЛАСТНАя, МОРАЛЬНАя И МАТЕРИАЛЬНАя.

В системе гос. методов управления любой сферой деятельности выделяют:

правовые, административные, экономические и социально-психологоческие.

Социальная сфера включает в себя народное образование, культуру и

искусство, здравоохранение, физическую культуру и спорт, а также социальное

обеспечение. Соц. сфера является неотъемлемой частью любого общества, ибо

она вносит огромный вклад в воспроизводство рабочей силы, физическое и

психическое оздоровление общества и развитие личности.

1. Правовые методы гос. регулирования соц. сферой - это специфические

функции, выполняемые правовыми нормами по гос. регулированию социальных

отношений в обществе и созданию юридических гарантий нормального

функционирования каждого субъекта социальных отношений.

Правовые методы гос. регулирования эконом. сферой заключаются в

издании гос. органами в пределах их компетенции четко сформулированных

правовых актов по регулированию соц. сферы.

2. Эконом. методы гос. управления соц. сферой - суть их сводится:

- к детальной разработке программ по поддержанию и развитию той или

иной области в соц. сфере;

- в рамках каждой программы указываются цели и пути их реализации;

- каждый шаг программы строго увязывается с ресурсами, выделяемыми

гос. ведомству, в рамках которого осуществляется программа.

2. Административные методы гос. управления эконом. сферой - являются

конкретизацией правовых методов в условиях функционирования структур

исполнительной власти, ответственных за осуществление социальной политики.

Т.е. конкретные меры исполнительной власти, направленные на реализацию

нормативных актов и экономических программ в соц. сфере. Условно делятся на

три группы:

а) организационно-стабилизирующие - это правила, регулирующие

деятельность органов исполнительной власти, проводящих социальную политику,

и их взаимоотношения с субъектами социально-культурной сферы

(постановления, положения и т.п.).

б) распорядительные - обуславливают динамику управления и применяются

для согласования и координации деятельности субъектов соц.-культ.

взаимоотношений (приказы, распоряжения, инструкции и пр.)

в) дисциплинарные - заключаются в установлении конкретных форм

ответственности и их практической реализации, предназначены для поддержания

стабильности в соц. сфере.

4. Социально-психологические методы управления эконом. сферой - это

методы, ориентированные на создание и эффективное использование соц.-псих.

потенциала общества и его отдельных индивидов.

К методам соц.-псих. управления относятся: установление и развитие

социальных норм поведения, создание общественных идеалов, мотивация труда,

поддержание благоприятного соц.-псих. климата в обществе, социальное

планирование.

Реализуются методы посредством проведения исследований, специальных

программ и пропаганды.

ВОПРОС №67.

Федеральные органы общей и специальной компетенций.

ОРГАНЫ ОБЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ: ПРЕЗИДЕНТУРЫ, СОВЕТЫ МИНИСТРОВ, МЕСТНЫЕ

АДМИНИСТРАЦИИ - НЕСУТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ В СООТВЕТСТВУЮЩЕМ

ГОСУДАРСТВЕ, ОБЛАСТИ, КРАЕ, ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАчЕНИя, ОКРУГЕ,

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЕДИНИЦЕ, ОНИ РУКОВОДяТ МНОГИМИ ВИДАМИ

ОТРАСЛЕВОЙ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ДЕяТЕЛЬНОСТИ. ИМ ПОДчИНЕНЫ ОРГАНЫ СПЕЦИАЛЬНОЙ

КОМПЕТЕНЦИИ, РАБОТУ КОТОРЫХ ОНИ ОБЪЕДИНяЮТ.

РФ и каждая республика, край, область, административно-территориальная

единица имеют свою систему управленческих органов, в которую входят орган

общей компетенции и подчиненные ему органы специальной компетенции. ( В

низовых административно-территориальных единицах - сельских, поселковых

Советах - органы специальной компетенции, как правило, не создаются).

Последние осуществляют отраслевое либо межотраслевое ( функциональное)

управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство

здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами

здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими

службами МВД, Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой,

функциональной, смешанной) компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти - политические учреждения,

созданные для участия в осуществлении функций данной ветви власти и

наделенные для этого полномочиями госуд.-властного характера

По характеру компетенции среди федеральных органов исполнительной

власти выделяют органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенций

1. Федеральным органом общей компетенции в РФ является Правительство

РФ представленное Кабинетом Министров:

Кабинет Министров - руководит на территории РФ всеми/большинством

отраслей и сфер управления, обеспечивая эконом. и социально-культурное

развитие РФ.

Кабинет Министров - коллегиальный орган, в состав которого входят:

а) Председатель Правительства - Премьер-министр.

б) его заместители - первые вице-премьеры (2) и вице-премьеры (6).

в) федеральные министры.

Кабинет Министров осуществляет следующие основные функции:

- разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета.

- проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной

политики.

- осуществление единой гос. политики в области культуры, науки,

образования, здравоохранения, соц. обеспечения.

2. Федеральные органы отраслевой компетенции - осуществляют

руководство подведомственными им отраслями или сферами деятельности. К ним

относятся некоторые федеральные министерства и ведомства:

а) федеральные отраслевые министерства - единоначальные органы,

осуществляющие разноплановые функции, привязанные к функционированию и

развитию соответствующей отрасли

б) федеральные отраслевые ведомства - федеральные службы, федеральные

инспекции, агентства и управления, не входящие в состав министерств и

выполняющие специальные исполнительные функции (Федеральная служба

безопасности).

3. Федеральные органы межотраслевой компетенции - выполняют общие

специализированные функции для всех/большинства отраслей и сфер управления.

К ним относятся:

а) федеральные межотраслевые министерства - осуществляют функции

координации и регулирования в сфере их компетенции, а также решают вопросы

реализации данной функции (Министерство труда РФ).

б) государственные комитеты - коллегиальные органы, осуществляющие

межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере (гос.комитет по

промышленной политике)

в) федеральные межотраслевые ведомства - осуществляют специальные

исполнительные и контрольные функции в межотраслевом пространстве (Рос.

космическое агентство).

ВОПРОС №70.

УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РФ.

РОССИЙСКАя ФЕДЕРАЦИя яВЛяЕТСя ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ. ОНА СОСТОИТ

ИЗ 89 СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. ОНИ ВКЛЮчАЮТ:

- 21 республику (каждая республика является национально-

административной единицей; названия республик соответствуют этнониму

коренного населения, которое в большинстве республик составляет

меньшинство);

- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более

мелкие национально-административные образования);

- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг

крупных городов и получивших от них свое название);

- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

- Еврейскую автономную область;

- 10 автономных округов;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента.

Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и

автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и

исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской

Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это

означает, что конституционным или законодательным путем проводится

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными

исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция

Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

- ведение Российской Федерации;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции

предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается

немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между

федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо

принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции,

"установление общих принципов организации системы органов государственной

власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и,

соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права

как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем,

насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в

правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов

государственной власти, так и органов государственной власти субъектов

Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов

самоуправления.

Республики и области: спор по поводу статуса

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии

субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два

основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что

все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить

для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают

притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес

резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой

Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный

процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в

1993 году провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной

конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент

Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную

республику незаконной и распустил орган законодательной власти

****************************************************************************

****************************************************************************

****************************************************************************

****************************************************************************

****************************************************************************

****************************************************************************

********************************************************автономии

республик, входящих в состав Российской Федерации.

Вторым аспектом разногласий является степень автономии,

предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990

году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор

постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите столько суверенитета,

сколько можете проглотить".

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская

республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством.

Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил,

что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным

властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и

Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор

с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и

Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних

договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им

особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют

конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской

Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным

правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой

областных руководителей в политической борьбе.

Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий

сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный

Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом,

процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была

приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с

передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов

предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение

новых выборов.

В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском

законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов,

Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации

и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих

пор приводит к правовой путанице и неразберихе.

В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского

Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов

федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены

слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном

законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между

законодателями различных регионов и уровней.

Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному

Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность

была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993

года).

Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российской

Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов

федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного

самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.

Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных

законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от

друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго

централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской

области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного

самоуправления.

Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и

местным самоуправлением

Российская система государственной власти имеет три типа структуры.

Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств,

государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые

осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных

органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть

организованы в субъектах федерации или административных образованиях

низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и

бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная

безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит

положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации"

(Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств

субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские

министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты

федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере

полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного

ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и

органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий

федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного

самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта

федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом.

Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах,

сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца

не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени

имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели

представительных органов. В Амурской области районы имеют только

административные органы и могут избирать представительный орган

самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного в РФ нужно отнести те органы

управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже

уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между

федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города

федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и

региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но

сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о

самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и

населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о

самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и

населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве

основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве.

Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет

систему управления демократического правового государства.

Государственная власть

1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в

том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая

законы и иные правовые акты.

а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах

организации местного самоуправления;

б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской

Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и

федеральному законодательству;

2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум

благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением

общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в

законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих

прав.

вопрос №71.

ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В САМОМ ОБЩЕМ ВИДЕ МОЖНО ВЫДЕЛИТЬ чЕТЫРЕ ОСНОВНЫХ ПОДХОДА К МЕСТНОМУ

САМОУПРАВЛЕНИЮ:

1. Локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и

являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной"

идеологией представителей местного самоуправления.

2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному

самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" -

"разнородной группы интеллектуалов: от либертарианских философов до

защитников реакционных ценностей".

3. Подход с точки зрения дуалистического государства, получивший

широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря

объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности

сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.

4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий

неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в

социалистических кругах.

В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи

либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти

выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода

местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона

Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали

местное самоуправление как наилучший инструмент для политического

образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов

участие, дискуссию и просвещение.

В самом общем виде суть взглядов сторонников данной концепции сводится

к следующим аргументам:

1. Важность существования сильного и разветвленного местного

самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве

и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в

процесс принятия решений. Диффузия власти является фундаментальной

ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой

дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,

2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со

стороны граждан, потребности жителей в различных местностях различаются, и

местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти

могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих

потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов,

который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные

проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и

обучению жизненно необходима.

3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет

обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и

чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем

решениям, которые они принимают, к тем людям, на жизнь которых они влияют,

к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов

местного самоуправления делает их более гибко реагирующими на возникшие

проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на

них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная

готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам

значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не

центральных органов власти.

4. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие

общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать

поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они

предоставляют выбор. Они облегчают возможность разумного сочетания местных

ресурсов с местными потребностями. "Местные органы власти делают процесс

управления менее отдаленным и более управляемым, более понятным,

предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбора степени, до

которой люди хотят развивать общинные ценности".

В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления

базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики,

в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной,

институциональной и идеологической практики и самоценности этого

разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по

отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация

выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление

считается одним из краеугольных камней демократии, постольку оно изначально

рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости

соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным

условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не

возникает.

При всей существующей в данной концепции тенденции к определенной

идеализации местного самоуправления для многих локалистов не свойственен

упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со

стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы

для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являются

открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты

для всей общественности, и не все предъявленные к ним требования имеют

равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том

случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными

представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения

большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность

реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно

отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или

иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для

мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность.

Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской

концепции считают, что успешное функционирование системы местного

самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих

факторов:

- зафиксированного законодательного распределения ролей между

центральными и местными органами управления;

- местного подоходного налога;

- пропорционального представительства в выборных органах;

- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные

реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены

соответствующими изменениями стиле управления. Современный менеджмент в

сфере местного управления базируется на приверженности к открытости,

постоянному стремлению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить

открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания

жителей.

Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание

на следующих моментах:

1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли

целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает

сомнения практический смысл жесткого противопоставления интересов центра и

местных органов власти. Трудно представить себе ситуацию, когда центральное

правительство какого-либо стабильного демократического государства позволит

местным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра)

пожеланиям.

2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности

вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной

политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания

жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят

местное самоуправление в слишком розовом свете.

3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость проведения реформ

в системе местного управления. Главный акцент делается на сознательный

выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько

реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных

профессионалов, бюрократии и политических партий, имеющих большинство в

выборных органах, существование которых признается самими локалистами,

исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что

члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства,

материальных интересов и использования своего влияния.

Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими теоретиками

которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории

общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом

распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является

рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представительная

демократия значительно проигрывают. Так, расходы государственного сектора

по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии

присуще неодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. По

мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый

оптимум, используемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция

государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого

стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на

налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены,

что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе

принятия решений носит крайне жесткий характер в современных демократиях.

Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что

либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с

альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления

сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного

характера.

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам

самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в

том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную

бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости

обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат.

Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных

фирм на прибыль и более узкая направленность их деятельности делает их

более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также

бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как

следствие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену

крупным, неэффективным организациям системы местного самоуправления должно

прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить

разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить

монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной

бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля

и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного

выбора является тезис о стремлении государственного сектора к избыточности

ресурсов, они, как правило, поддерживают идею о необходимости сокращения

расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного самоуправления

является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней

главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов

власти, основной задачей которых является предоставление определенного

набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существования

управления на местном уровне обосновывается, главным образом, лишь тем, что

многие услуги могут быть гораздо эффективнее предоставлены местными

властями, а не центральным правительством. Таким образом, легитимность

местных органов власти в данном случае производна от относительной

административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению

весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим

государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительства

Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов

управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг

как можно с большей эффективностью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно:

насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных

общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти,

прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным

центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу

принимаются на местном уровне, то перед властями возникает проблема поиска

наиболее эффективного баланса между предоставляемыми услугами и местными

налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов

власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через

один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном

самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со

стороны ученых, так и политиков. Суть этой критики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к

избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе

государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить критерий

потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае

государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не

столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью,

сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам концепции

общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои

внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15