|
Рефераты |
Ответы на вопросы государственного экзаменаруководители и внутриведомственные контрольные органы. Внешний контроль может быть со стороны законодательных и судебных органов, общественных организаций. Судя по всему, имеет смысл возродить особую систему государственного контроля в виде, скажем, комитета государственного контроля, имеющего соответствующие органы на всех уровнях управления. При рассмотрении данного вопроса прежде всего следует разграничить людей, которые в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвует в ее функционировании, однако выполняет чисто исполнительские или технические функции или соприкасается с государственной службой на входе системы государственного управления ( например, собирает исходные данные, необходимые для ее деятельности, )или на выходе, являясь потребителем вырабатываемых системой с помощью аппарата гос. службы продуктов. Пытаясь провести подобное разграничение , мы неизбежно столкнемся определенными трудностями, так как окажется , что любой человек может в различных ситуациях находиться с системой государственного управления в различных взаимоотношениях, что и будет определять его статус в данный конкретный момент: так государственный служащий или чиновник может быть в определенный момент потребителем вырабатываемого системой продукта, а как член политической партии воздействовать на систему извне с точки зрения общеполитической программы ее деятельности. Таким образом становится ясно, что принадлежность человека к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного ( или общественного управления) определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права. В силу этого понятие "государственная служба "включает как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. Поэтому в большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон. В данный момент подобный закон готовится и в России. Насколько важным является регулирование этих взаимоотношений показывает анализ процентного соотношения занятых на государственной службе и общего числа занятых в отдельных развитых западных индустриальных странах с интервалом в 4-5 лет. При рассмотрении данной таблицы выявляются многие закономерности, хотя здесь можно наблюдать и существенные различия между отдельными странами. Изменение самих задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло очень по-разному в разных странах в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из них. Различные условия создавали разные типы административной культуры( о которых еще будет говориться далее), которые определяли взаимозависимость отношений между системой и действующим в ее рамках персоналом: например, по отношению к организационным формам (централизованная - децентрализованная; привлечение к работе в органах управления прежде всего юристов - использование в них людей различных специальностей). В зависимости от этого складывались принципы деятельности и структуры государственной службы в различных странах. Однако можно отметить общую тенденцию роста роли государственной службы в большинстве стран ( об этом свидетельствуют и цифры) как с точки зрения расширения поля деятельности и разнообразия стоящих перед гос. службой задач, так и ее чисто количественных параметров. Так в Германии количество занятых в государственной службе выросло вдвое с начала 20 столетия. Однако приведенная таблица показывает, что в некоторых странах, например в США, рост количества занятых в государственной службе приостановлен, и количество даже несколько уменьшилось, что вызвано, как правило приватизацией многих сфер, ранее входившие в сферу деятельности государственных служб, что должно уменьшать расходы государственного бюджета, а также способствовать более эффективному их функционированию. Однако есть целый ряд сфер деятельности, где это совершенно невозможно, более того опасно для устойчивости всей системы в целом, причем в настоящее время в связи с комплексностью и чрезвычайной взаимосвязанностью многих стоящих перед государством задач их выполнение без достаточной их централизации и передачи в руки государства просто исключено. В современном обществе центр тяжести всё больше перемещается в области управления с предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования, т. е. в область планирования, прежде всего долгосрочного и перспективного, в рамках которого определяются не меры, которые следует принимать уже по факту происшедшего, а разрабатываться концепции упреждающих и профилактических мероприятий, призванных оказывать регулирующее и управляющее влияние на сами причины, вызывающие эти процессы. В таких условиях роль государственной службы становится ведущей, от компетентности и оперативности ее деятельности зависит не просто решение той или иной проблемы, а ее постановка, разработка путей решения еще на этапе, когда данная ситуация формируется и выкристаллизовывается в ходе политического и экономического развития системы. Однако, говоря о современном этапе развития государственной службы, не следует забывать, что явление это имеет достаточно длительную историю, а значит - задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления в значительной степени зависели и зависят от типа государства и характера, самой системы, в рамках которой государственная служба существует. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. Для определения момента возникновения гос. службы как явления общественной жизни часто используется понятие особых морально-этических критериев, которые должны отличать государственных чиновников от всех остальных занятых. Это представляется однако не совсем верным. Понятие особых нравственных критериев было одинаково значимо уже в древности для всех, выполнявших те или функции для всей общности. Однако лишь с формированием и выделением идеи особого аппарата гос. управления появились и особые формулировки в связи с этими морально-этическими нормами. Подобная связь существует, например у Канта, разработавшего чрезвычайно строгие этические нормы, далеко не формального характера, так как они несут глубокое внутреннее содержание, связанное с его категорией императива ( эти идеи разработаны им в "Метафизике обычаев"( 1797) 3). Однако всё выше сказанное относится лишь к кристаллизации самой идеи вычленения государственной службы как особого элемента в системе государственного управления. Если же говорить о практике, то о возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента , когда картина самой системы начинает приобретать действительно отчетливые нормативные очертания. Вряд можно считать таким моментом 18 век, хотя идея эта зреет и находит свое воплощение в отдельных элементах организации управления в условиях абсолютных монархий. Правда в качестве ведущих морально-этических норм здесь выступают не служение государству и обществу, а личная верность монарху. Постепенно эти нормы с развитием государства и идеи государственного управления превращаются в идеи служения государству как таковому, а позднее и идеи служения демократическому государству в независимости от личности , стоящей во главе его. К сожалению в России эта идея фактически еще не нашла своего воплощения. По-прежнему чаще любой государственный чиновник ощущает свою связь с конкретным человеком, стоящим во главе государства, чем с государством или обществом как таковым). Реально же процесс вычленения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Проследим этот процесс в одной из частей Германии, там , где он происходил наиболее последовательно и равномерно. В 1796 году в так называемых "Ансбахских мемуарах" баварский политик и государственный деятель М. Й. Моншла обрисовывает конкретный образ государственного чиновника, черты которого в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время: * пожизненное введение в статус чиновника; * обязанности и права в связи с этим статусом, определенные и закрепленные в правовых актах( т. е. в соответствующих законах); * достаточное материальное обеспечение; * принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого процесса отбора; * повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице (карьерные группы); * обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора. Подобранным таким образом и функционирующим в рамках государственной службы чиновникам отводится особая роль в системе гос. управления. Они призваны обеспечивать : * корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел, * стабильность государства и деятельности органов гос. управления. 4). Данные принципы были воплощены в области государственной службы всеми государствами в процессе их перехода к демократическим формам правления. Однако в ходе исторического процесса они были дополнены некоторыми новыми положениями, ранее не включенными в данный перечень. Так в Германии в период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено положение о том, что "чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии". Принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству, которому он служит становится в 20 столетии одним из чрезвычайно важных. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой полной или радикальной смены государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть чиновников государственной службы продолжала свою деятельность и после установления республиканской формы правления. Большинство из этих людей воспитанных и выросших в условиях монархии были настроены враждебно по отношению к молодой республике. В какой-то степени это стало одним из факторов, способствовавших ее более позднему поражению перед лицом правых сил, в значительной степени обещавших возврат к прошлому. Этот факт свидетельствует о том, что такой элемент системы государственного управления как люди невозможно привести в соответствие с требованиями системы в течение короткого времени, т. к. это связано с изменениями установок и мнений каждой конкретной личности по отношению к данной политической системе и функционирующим в ее рамках органам управления, т. е. параметрам, определяющим политическую культуру данного общества и связанную с ним административную культуру данного периода. Подробнее вопросы соотношения политической и административной культуры будут далее рассмотрены. Следует отметить, что в данном контексте следует признать правоту большевиков, которые сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники гос. службы были просто отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми, не являвшимися профессионалами в области управления. Подобное развитие возможно однако только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать только устойчивость данной системы государственного управления. В таких условиях и при сохранении статуса профессионального чиновничества( как это было в Германии), он резко меняет свою содержательную сущность. Уже в 1933 году в Третьем рейхе был принят печально известный закон "О восстановлении статуса профессиональных чиновников", а в 1937 году - закон "О статусе немецких чиновников", согласно которым чиновник должен был сохранять верность лично фюреру, Адольфу Гитлеру, в силу чего был нарушен один из основных принципов государственной службы ( в полном смысле этого слова), служение государству было заменено служением одному человеку. Нарушены были по этим законам и принципы равной доступности государственной службы для всех граждан, так как были введены ограничения по расовому признаку. К государственной службе не допускались лица неарийского происхождения. Сравнивая процессы, происходившие в России в первые годы советской власти, и те, что имели место в Германии в годы Веймарской республики и в годы фашизма, нужно однако видеть и отличия: в России система была просто сломана, а люди уничтожены или выброшены из общества. Именно поэтому так трудно теперь восстановить в России гос. службу, выстроить систему подготовки необходимых для нее кадров. В Германии же система сохранилась, причем в годы республики она сохраняла свою стабильность( внутриструктурную), в силу чего оказывала на систему государственного управления значительное дестабилизирующее влияние, позже же система эта была переориентирована, однако ее структура и принципы функционирования были в значительной степени сохранены. Это облегчило с одной стороны строительство системы государственного управления новой республики, созданной после разгрома фашизма. Продолжал существовать как бы каркас, скелет, на который наращивали новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т. д. Однако многими это воспринималось как сохранение части аппарата подавления тоталитарной системы, что приводило к требованиям уничтожить старую систему государственной службы, которую Гитлер поставил на службу своим бесчеловечным идеям. К счастью это не было сделано. Мы же наблюдаем и сегодня результат уничтожения системы государственной службы, которое произошло более 70 лет тому назад. Создание же этой службы вновь связано с очень существенными организационными и политическими сложностями. Так закон "О государственной службе не был принят ни Верховным Советом СССР, ни Верховным Советом РСФСР. Не принят он пока и Федеральным Собранием России, хотя о его необходимости говорится постоянно( особенно в связи с многочисленными делами о коррупции среди государственных чиновников самого различного уровня). Гос. служба и основные принципы правового государства. Уже в античной Греции существовало понятие некоего верховного порядка "nomos'а", который являлся абстрактной основой существования полиса. В 19 век, в эпоху формирования раннего либерализма появилось понятие "правового государства", которое добивавшаяся доступа к политической власти буржуазия противопоставила идее абсолютистского полицейского государства. В соответствии с возникшими тогда теориями необходимо было изменить саму основную цель существования государства: хотя абсолютистское государство и заботилось о благе своих граждан, причем не только об их безопасности, но и об их материальном, физическом и духовном благополучии, оно при этом допускало неограниченное вмешательство в их частную жизнь, т. е. благополучие, обеспечиваемое таким государством как бы навязывалось извне. Правовое же государство предусматривало право индивидуума на самоопределение, в рамках которого гражданин должен быть подчинен не богоданному суверену , зависеть от его субъективных желаний, а быть ограниченным лишь естественными, а не навязанными властью законами. Вспомним декабристов: одним из их требований было то, что царь должен быть подчинен законам в той же степени, как и его подданные, не должен стоять над законом, как это было тогда в России. Впервые в это время буржуа выдвинул требование духовной автономии от государства, попытался получить свободу для саморазвития и самореализации. Выдвинута была идея основных прав человека, присущих ему от природы, призванных защитить человека от вмешательства государства в его частную жизнь. В течение длительного периода велась борьба за соблюдение и признание этих прав. В настоящее время они содержатся в большинстве современных конституций( включая и российскую), причем образуют вступительный раздел( в Конституции РФ -Раздел 2), что представляется особенно важным , так как на них строится вся система государственного управления. Только соблюдение основных прав граждан, а для этого их необходимо признать приоритетными, создает подлинно правовую основу для функционирования системы государственного управления. Одним из основных средств обеспечения свободы личности и соблюдения ее прав является принцип разделения властей, один из базовых принципов организации современной системы государственного управления. Разделение функций и баланс между отдельными ветвями власти ( принципы выдвинутые еще Локком , Монтескье), а также законы, связывающие в значительной степени свободу деятельности государства в лице его органов управления( лучше было бы сказать: произвол государства по отношению к его гражданам)-являются основными средствами обеспечения свободы каждого отдельного индивидуума. Правовое государство возникает тогда, когда человек не желает более оставаться "верноподданным", а постепенно превращается в "гражданина". Цели деятельности государства (органов государственного управления) ограничиваются в этом случае только областью общегосударственных интересов, благо же отдельного гражданина - его личное дело, а не забота государства. В 19 веке идеи эти появились в связи с новыми тенденциями экономического развития, новым пониманием взаимоотношений между гражданином и государством. Именно с этим было связано и то, что в центре интереса оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере управления должно осуществляться регулирование повседневных взаимоотношений между гражданином и государством, должны реально претворяться в жизнь декларируемые конституциями основные права. В данном случае понятие правового государства сужается и концентрируется в понятии законности деятельности органов государственного управления, а знает и правовой основы деятельности государственной службы. Причем рассматривая этот вопрос, мы не должны забывать, что современные развитые государства, являясь правовыми, в то же время являются и социальными, т. е. должны предоставлять своим гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантировать им максимально благоприятные условия жизни. C развитием современных индустриальных государств сформировалось убеждение, что при наличии разных жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное равенство , декларированное в конституциях , может обеспечиваться каждому гражданину только путем вмешательства в процесс распределения со стороны государства. Таким образом регулированию подлежат в современной системе государственного управления не только взаимоотношения между гражданином и государством, но и между гражданами внутри каждого отдельного государства. В значительной степени эти функции регулирования и уравновешивания жизненных шансов осуществляется органами государственного управления через систему гос. службы, что делает ее всё более значимой в условиях происходящих в мире перемен. Так государственная система образования призвана( хотя далеко не всегда она в состоянии это сделать) предоставить равные шансы для развития каждому ребенку. Именно принципы современного правового социального государства не позволяют ни одному государству передать систему образования полностью в частные руки. Об этом следует сегодня серьезно задуматься тем, кто не желает в России признавать необходимость значительных ассигнований на образование. Результат подобного развития уже сейчас явно отрицателен. Неслучайно в Германии в систему государственной службы входят все практически работники этой сферы( школьные учителя, преподаватели Вузов и университетов). Обеспечение большинства основных прав невозможно в настоящее время без вмешательства государства, а значит - и без системы государственной службы. При этом люди , работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях( не только правовых, но и морально-этических )с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности гос. служащего по отношению к государству необходимы верность его своему долгу и осознание своей ответственности перед людьми, служить которым он призван. "От любого гражданина, добровольно при выборе профессии берущего на себя выполнение общественных задач, следует ожидать, что он внутренне одобряет поставленные перед ним задачи и видит в них смысл своей профессиональной деятельности". Таков идеал. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов гос. управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно представить себе успешную деятельности любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина в той мере, в которой она не нарушает свободу и интересы других граждан и в целом государства. В настоящее время в большинстве государств наблюдается формирование типа граждан, которые ориентированы лишь на достижение личных целей, идет процесс отчуждения от политических и религиозных идеалов, что в значительной степени подрывает основы правового государства и гос. службы как одного из его необходимых институтов. Ведь возможности гос. службы в общественно-политической борьбе за распределение полномочий в обществе и определенную расстановку политических сил в нём очень велики. При этом особая роль принадлежит здесь высшим эшелонам - министерской бюрократии. Велик процент гос. чиновников в органах представительной и исполнительной власти (в Германии этому способствует то, что на время избрания чиновника в представительные органы его статус приостанавливается, однако годы пребывания в парламенте засчитываются впоследствии в общий стаж службы). Как показали выборы в Федеральное собрание России, эта тенденция характерна и для нашей страны: большая часть членов Совета Федерации - представители региональных административных элит. Естественно, что в органах власти эти люди борются за интересы той части общества, которую представляют. Поэтому приверженность их идеалам демократии и понимание ими роли данного органа, а также соблюдение норм общечеловеческой и служебной этики особенно важно. Как было показано выше, государственные чиновники составляют достаточно большой процент занятых в развитых странах, т. е. наиболее дееспособной и активной части населения, что означает и их достаточно мощное влияние на формирование политической воли в современном правовом государстве в ходе выборов представительных органов власти, а также важнейших политических агентов данной политической системы. Все выше названные моменты будут несомненно играть, да и уже играют существенную роль в формировании системы государственной службы в России. Структура и принципы организации государственной службы. Основные положения. Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени централизации или децентрализации органов государственного управления. Система этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и потому, что, как считается , чиновникам обеспечиваются особые привилегированные условия жизни и деятельности. Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления задач, как мы показали, требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством. В противном случае вместо системы государственной службы возникает партийно- хозяйственная номенклатура, мало образованная, некомпетентная, коррумпированная, обладающая неограниченными полномочиями и никем не контролируемая( речь идет естественно о бывшем СССР и других соц. странах). Для того, чтобы это не происходило, гос. службе необходима прочная правовая основа, неслучайно многие положения, связанные с ее деятельностью, закреплены не только особыми законами соответствующих стран, но и их основным законом ( конституцией). приведем соответствующую статью из Основного закона ФРГ( она наиболее показательна, так как система гос. службы в ФРГ с точки зрения государственного и чисто административного права имеет, пожалуй, наилучшее обеспечение). В статье 33, входящей в раздел II "Федерация и земли", где определяются основные принципы государственного и общественно-политического устройства , роль партий и общественно-политических организаций, говорится: (4) "Выполнение общегосударственных и правовых властных полномочий, как правило является функцией сотрудников государственной службы, обладающих особым правовым служебным статусом и связанных клятвой верности с государством". 15). (5) "Правовые основы государственной службы должны разрабатываться с учетом основных положений статуса профессиональных чиновников. "приведенные статьи Основного закона подчеркивают особую роль сотрудников государственной службы и необходимость закрепления их обязанностей, а также прав специальными правовыми актами. В связи с этим в ФРГ существует Федеральный закон о чиновниках, а также рамочный закон федерации о правовых основах статуса чиновника и соответствующие законы земель. Кроме того деятельность государственной службы регулируется специальным предписанием "О прохождении чиновниками ступеней карьеры" и "Дисциплинарными нормами". Особая профессиональная этика, о которой уже немало говорилось, превращает чиновника в носителя особых обязанностей и прав, члена особой профессиональной, а в какой-то степени и социальной группы в обществе, обладающего особой самоидентификацией. Так как он должен служить всеобщему благу, выражать идею объективной справедливости и порядка, то объективно он был всегда призван противостоять, защищая их, монарху( в прошлом), политическим партиям, парламенту, правительству( в настоящем). Однако независимость эта естественно не безгранична, так как лимитируется распоряжениями правительства. Эти традиционные взаимоотношения системы государственной службы с властными структурами закреплены в законодательстве ФРГ в Федеральном Конституционном законе: "Профессиональная государственная служба является институтом, задачей которого является гарантирование стабильности административных органов на основе их эффективной деятельности, профессионализма и лояльности для внесения элемента балансировки политических сил, определяющих жизнь всего государства"16). Последнее положение имеет особое значение, которое усиливается в настоящее время с усилением нестабильности многих политических структур. В ходе самых разнообразных реформ и структурных перестроек именно система государственной службы остается как бы скелетом, на котором держится государство в период существенных перемен в других сферах его деятельности. Именно с этим связана и необходимость конституционного гарантирования статуса чиновников государственной службы наряду с гарантированием основных прав граждан. При принятии Основного закона была избрана форма статуса профессиональных чиновников, так как в современном плюралистическом обществе, которое представляет собой поле борьбы между интересами различных организованных групп и их стремлением оказать влияние на существующие властные структуры, необходимо наличие независимой от государственной власти силы, которая осознаёт свой долг перед всем обществом, стремится к справедливому балансу всех интересов. Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновники, стоящие на службе государства никогда не предпочтут интересы какой-либо определенной группы интересам всего общества. Гарантией этого служит прежде всего их верность и лояльность по отношению к государству, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника. Вспомним, что некогда и в России существовал "Табель о рангах", строго регулировавший прохождение чиновниками ступеней карьеры, который долгие десятилетия считался пережитком прошлого. Однако система тарифной сетки для оплаты работающих в госбюджетной сфере - ничто иное как тот же табель, только в несколько модифицированной форме. Регулирование государственной службы и деятельности ее кадров без подобных регулирующих документов просто невозможно. 3. Статус чиновника - пережиток прошлого или реалия современной жизни? Мы уже обращали внимание на то, какие требования предъявляются к государственным чиновникам в связи с выполнением ими значимых для всего общества функций. приведем основные условия, которые согласно теории М. Вебера обязательны для успешной деятельности любого государственного чиновника: * -компетентность в вопросах , входящих в круг его деятельности; * -служебная дисциплина; * -включение в определенную служебную иерархию; * -обязательность в выполнении служебных обязанностей; * -профессиональная квалификация; * -оплата в соответствии с занимаемой должностью; * -прохождение определенных ступеней карьеры; * -недопустимость привлечения чиновников к какой-либо дополнительной трудовой деятельности. 17). Рассматривая современные законы о чиновниках( в том числе и в ФРГ), можно отметить, что все эти требования сохраняются и сегодня, причем они в равной степени накладывают определенные обязательства как на самого чиновника, так и на государство, которое является по отношению к нему работодателем. В соответствии с этими требованиями строятся , например принципы оплаты и обеспечения чиновников ( сюда входят кроме должностного оклада, пенсионное обеспечение, обеспечение на случай болезни, обеспечение членов семьи, различные виды доплат, а также сама система прохождения карьеры, которая предусматривает увеличение оплаты по возрасту, в зависимости от места службы, от выслуги лет и так далее). Система обеспечения чиновников подвергается в последние десятилетия острой критике за то, что она не связана напрямую с результатами и эффективностью труда каждого чиновника. Однако критика эта далеко не всегда обоснована, так как сами условия работы чиновников часто бывают достаточны для того, чтобы их деятельность была максимально эффективной. Прямая же привязка оплаты их деятельности к оценке ее эффективности могла бы привести к внесению нервозности и необоснованной конкуренции в деятельность органов государственного управления. Государственная служба может выполнять свои функции только в том случае, если она достаточно обеспечена как с правовой, так и с экономической точки зрения. Гарантией успешной деятельности чиновника в значительной степени должны служить такие принципы служебного права, как пожизненный прием его на службу и обеспечение ему и его семье высокого жизненного стандарта. В настоящее время в связи с тяжелым положением на рынке труда многих стран и ростом безработицы стабильность положения чиновников становится фактором, усиливающим привлекательность государственной службы для многих. Однако не менее важным фактором является и престиж этой службы в глазах общества, который в настоящее время, к сожалению падает во всех странах, что усложняет положение государственной службы и снижает мотивацию ее сотрудников и следовательно качество их деятельности. C ростом, стоящих перед государственной службой задач и количества занятых в ней людей, особенно остро встал вопрос о наличии в ее структурах кроме профессиональных чиновников также рабочих и служащих, статус которых определяется не законодательными актами, а специальными тарифными соглашениями с государством как работодателем. По определению выполнение задач государственного значения доверяется только чиновникам, однако на практике это разделение вряд ли осуществимо. Часто выполнение той или иной задачи доверяется человеку в соответствии с его квалификацией и опытом, а не в зависимости о его формально-правового статуса. Этот момент подвергается резкой критике в настоящее время ( всё сказанное относится прежде всего к государственной службе ФРГ), в связи с чем предлагается изменить основные положения служебного права ( правовые основы статуса чиновника), ликвидировав этот статус и введя общие принципы для всех занятых на государственной службе. Резкой критике подвергается в последние десятилетия и сильная политизация органов государственного управления, которая , исходя из выше сказанного противоречит самому принципу построения государственной службы как силы , создающей определенный баланс сил в современном плюралистическом обществе. О росте политического влияния государственной службы как одного из структурных элементов общественно-политической системы мы уже говорили. Однако существует и другой аспект этой проблемы: усиливается влияние на государственную службу различных политических партий, они всё активнее вмешиваются в ее деятельность. Это явление наблюдатели часто называют "органы управления с партийным билетом". 18) Особенно ярко это проявляется в высших эшелонах власти, на министерском уровне, а также в борьбе за высшие посты в федеральных административных органах. Естественно, что явление это можно наблюдать в странах с развитой многопартийной системой. В России же можно в данный момент также говорить об очень сильном влиянии на административные структуры со стороны двух противостоящих друг другу сил "реформаторов" и "антиреформаторов", однако в силу отсутствия закона о государственной службу все эти процессы проходят хаотически , кроме того они не исследуются и выводы об этом делать безусловно рано. В развитых же странах влияние партий на сферу административной деятельности и их активное вмешательство в нее проявляется в тенденциозном отборе персонала, учете партийной принадлежности при продвижении по службе, предъявлении к персоналу требований соблюдения лояльности по отношению к программным положениям той или иной партии. Всё это оказывает отрицательное влияние как на деятельность государственной службы, так и на ее репутацию в обществе. Кроме того часто гос. служба воспринимается чиновниками лишь как трамплин для политической карьеры, что также накладывает определенный отпечаток на административную деятельность. Для подтверждения этой тенденции достаточно привести одну цифру: в бундестаге и парламентах земель ФРГ 50% депутатов составляют чиновники , в то время как доля их в населении страны безусловно значительно ниже. 19). Однако, несмотря на высказываемые критические замечания, гос. служба по-прежнему сохраняет свое влияние в обществе, играя роль формирующего и стабилизирующего фактора. Нельзя назвать ни одной страны, где она не существовала бы в той или иной форме. Естественно , что с развитием общества она будет реформироваться, как и вся система гос. управления, но говорить о ее демонтаже или устранении из жизни общества естественно нельзя. 4. Основные принципы планирования в системе гос. службы. Планирование работы с персоналом как часть более масштабного планирования. Если рассмотреть систему государственного управления с точки зрения особенностей ее функционирования, то можно отметить, что основными рычагами приведения ее в действие являются с одной стороны решения, принимаемые законодательными органами, в том числе и бюджет, без которого деятельность государственных органов невозможна, а с другой - тот фактор, без которого деятельность государственного управления невозможна даже при наличии бюджета и общей программы деятельности , определенной парламентом. Это персонал , то есть люди, включенные структурно в систему государственной службы. При принятии законодательными органами решений в области государственной службы эти решения подвергаются даже более тщательному рассмотрению , чем вопросы бюджета, связанные с расходами в области экономики и других сферах общественной деятельности, и всегда достижение консенсуса по этим вопросам сильно затруднено. Основной причиной этого является по-видимому то, что не только при подсчете общегосударственных расходов, но и в мнении общества расходы на персонал государственной службы воспринимаются как "расходы напрасные", как отвлечение средств государства от первоочередных задач. Некоторые причины подобного отношения к системе государственной службы мы уже освещали выше. При планировании затрат на персонал государственной службы учитываются следующие параметры: * -необходимое количество персонала в соответствии с принятой законодателем функциональной программой и имеющимися, выделенными бюджетом ресурсами; * -качество персонала в рамках, определенных конституционными нормами и законодательством; * -конкретные решения о привлечении нового персонала или увольнении уже имеющегося в случае прекращения действия той или иной программы, также только в рамках существующего законодательства; Все эти моменты являются моментами собственно планирования, определяющего общие условия деятельности государственной службы. Имеются однако и более конкретные аспекты работы с персоналом, которые также требуют планирования: 1. Серия решений по использованию персонала. (в имеющихся нормативных рамках). * -введение в конкретные должности и сферы деятельности; * -обеспечение мер по руководству персоналом в отдельных параметрах (обеспечение должной мотивации, активной деятельности, преодоление негативных моментов, составление характеристик, продвижение по службе, повышение квалификации); * -руководство персоналом по конкретным вопросам оплаты, обеспечения, ведения личных дел и т. д. 2. Решения по вопросам контроля за работой персонала. Оценка деятельности каждого конкретного работника, а в случае необходимости привлечение к решению этих вопросов органов представительства персонала. Проще всего представить себе основные проблемы и направления работы при планировании в области персонала, если рассмотреть их на примере создания нового органа управления ( учреждения или ведомства). При этом потребность в персонале(количественная и качественная) определяется при общем планировании всей будущей работы по следующим направлениям: * -определение общей программы и детального плана деятельности; * -определение ( анализ)места данного органа в системе государственного управления; * -анализ микроструктуры( т. е. собственно институциональной структуры данного органа); * -анализ производительных факторов, необходимых для деятельности данного органа( финансовые, материальные, человеческие ресурсы). Таким образом планирование в области работы с персоналом является частью всех необходимых для создания нового органа видов планирования с первоначальным анализом исходной ситуации. Результатом планирования количественного состава является определение числа штатных единиц, а качественного состава - установление требований, предъявляемых к кандидатам на ту или иную должность, которые вырабатываются на основе предполагаемых к выполнению задач, заложенных в программу деятельности, планируемой микроструктурной схемы ( организационного плана), имеющихся финансовых средств и материальной базы, а также так называемых "knowledge technolodgy"( знаний и научной подготовки), необходимых в процессе выполнения поставленных задач. Решения о количественной и качественной потребности в персонале являются основой для проекта ежегодного бюджетного плана, пятилетнего финансового плана, долгосрочного планирования. В связи с этим все работы по планированию работы с персоналом должны выполняться в строго установленные сроки. Определение количественных потребностей в персонале производится путем определения общего объема работы с последующим его делением на длительность установленного рабочего дня. На первый взгляд эта проблема представляется достаточно простой, хотя определить объём работы в министерстве или другом органе управления далеко не так просто. Попытаемся рассмотреть эту проблему на примере Петербурга. В настоящее время производится изменение административно-территориального членения города. Центральные , малонаселённые районы объединяются в более крупные административные единицы. Вопрос о том, будет ли объём работы новой районной администрации и ее подразделений равен сумме объемов работы ранее существовавших органов управления, представляется нам спорным. Реально же предполагается , что объём работы уменьшится, так как целью подобного объединения является прежде всего уменьшение количества занятого персонала. Подобное сокращение было бы возможным и реальным, если бы одновременно с объединением в органы управления пришли более подготовленные и квалифицированные люди, если бы их оснастили более совершенной оргтехникой и другими материальными ресурсами, если бы была повышена их мотивация и усилен контроль за их работой, а также оплата их труда была поставлена в зависимость от его результатов. Так как ничего из выше сказанного не сделано и сделано не будет, сокращение персонала проведут чисто административным способом( как это характерно для нашей схемы управления), что повлечет за собой ухудшение работы административных органов и еще большее ухудшение условий жизни в и без того находящихся в крайне тяжелом положении районах. На этом простом примере мы попытались показать, как чисто количественное определение потребности в персонале связано с качественными и другими аспектами планирования. Что же касается планирования потребностей в персонале по качественным показателям, то в наших условиях оно производится чисто эмпирическим путём, единственным более или менее устойчивым показателем является наличие определённого образовательного уровня. Однако в странах с развитой системой государственной службы это планирование проводится с обязательным учётом многих показателей, так как ту или должность может занимать чиновник определённого ранга, относящийся к той или иной ступени карьеры, получивший строго определённое образование. Приведём подобный пример определения качественной потребности в кадрах при создании нового министерства в Германии: * -министр (требования согласно федеральному закону о назначении министров); * -статссекретарь( группа оплаты Б11)-служба высшего ранга; * -руководитель отдела( группа оплаты Б9)-служба высшего ранга; * -заместитель руководителя отдела( группа оплаты Б7)-служба в. ранга; * -руководитель сектора( группа оплаты Б3 или А16)-высший или повышенный ранг службы; * -референт ( группа оплаты А14)-повышенный ранг службы; * -делопроизводитель( группа оплаты А12 и А11 или А10)-повышенный * ранг службы. 20)/ Рассматривая этот пример нужно помнить о том, что за каждым рангом и группой оплаты - определенное образование , стаж работы, квалификация, т. е. соответствие целому набору строго определенных законом требований. При разработке плана они должны быть полностью учтены и соответствовать требованиям, предъявляемым данному чиновнику. Подобное строгое регулирование подбора и определения качественных характеристик персонала может показаться слишком формализованным и недостаточно эффективным, однако в значительной степени оно устраняет элементы волюнтаризма, столь присущие этим процессам в условиях России. При этом нужно помнить, что кроме чиновников обычного традиционного типа существуют и так называемые "политические чиновники"( высшие должности в министерствах - министры и статссекретари), так что их подбор определяется чисто политическими соображениями. Как мы уже подчеркивали , планирование в области работы с персоналом государственной службы, включает и разработку таких проблемных полей как принятие на службу, введение в круг вопросов, находящихся в компетенции данного чиновника, текущие мероприятия в течение всего периода работы, начиная с принятия на службу и вплоть до увольнения. С этой проблемой тесно связана и проблема подготовки чиновников, которая решается в большинстве стран специальными учебными заведениями, а также , как правило юридическими, а в последнее время и экономическими факультетами университетов. Знакомясь с одной из таких систем, существующих в Германии, можно отметить ряд ее особенностей: * -все школы и высшие школы государственного управления( так они обычно называются )являются частью системы государственной службы и включаются в структуру тех или иных органов власти, для которых и готовят кадры, что обеспечивает определенную направленность обучения и тесную связь этих учебных заведений с практической деятельностью органов управления; * -вся программа этих учебных заведений носит сугубо практический характер и не предусматривает обширной общенаучной или гуманитарной подготовки. Половину срока обучения составляет практическая работа, как правило на тех местах, где будущим чиновникам предстоит работать впоследствии. Такая направленность несколько сужает круг дисциплин , изучаемых студентами, но значительно улучшает их практические навыки; * -по своему правовому статусу студенты подобных школ и высших школ уже являются кандидатами в чиновники, получают должностной оклад, т. е. на практике могут оценить преимущества их будущей профессии с точки зрения ее экономического обеспечения; * -при подготовке чиновников высшего ранга в университетах предпочтение отдается юристам, так как именно юридические науки являются основными в подготовке всех будущих чиновников. Недостаток практической подготовки восполняется в период рефендариата, когда выпускники осваивают на месте своей будущей работы умения и навыки, необходимые им для нее. При планировании и подборе персонала необходимо безусловно учитывать и все моменты, которые могут конкретизировать психологические особенности чиновников, необходимые в их будущей работе. Попытаемся проиллюстрировать это двумя примерами. Предположим, что подбор производится для двух административных органов, имеющих прямо противоположные параметры деятельности. Для одного характерны: * -тип задач - постановка программных целей; * -преобладающий тип рабочей обстановки - изменчивый и нестабильный; * -преобладающая технология деятельности - с большим количеством сложных элементов "knowledge tecnolodgy"; * -типовые характеристики временных параметров - сжатые сроки; * -наличие ресурсов - ограниченное; * -возможность достижения консенсуса - высокая чувствительность данной политической сферы и ограниченное социо-экономическое доверие; Как уже говорилось, для второго типа характеристики прямо противоположны. При планировании и отборе кадров особого внимание требует естественно первый тип, где люди должны быть высоко мотивированы, причем не столько материальными условиями, сколько внутренними побуждениями и самим психологическими типом своей личности. 21) В настоящее время делаются шаги, призванные модернизировать систему государственной службы с учетом особенностей развития современного общества и тех задач, которые стоят перед ее сотрудниками. Большое место отводится при этом и вопросам планирования, так как в обществе ощущается настоятельная потребность оптимизации деятельности этой системы с приведением всех ее параметров в соответствие с потребностями конкретного гражданина, а также всего общества в целом. При этом одним из наиболее актуальных вопросов становится вопрос о повышении эффективности и результативности деятельности государственных чиновников. ВОПРОС №75. Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации ПЕРЕХОД К ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ САМОУПРАВЛЕНИя НАчАЛСя В 90-Е ГОДЫ. ЭТО МОЖНО НАЗВАТЬ ПЕРВЫМ ЭТАПОМ РЕФОРМИРОВАНИя СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя НА МЕСТАХ. Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении" определил, что местными представительными органами власти в районе, городе, районах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная, осуществляющая исполнительно- распорядительные функции. Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации. В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РФ были внесены изменения, согласно которым местные Советы не входили в систему представительных органов государственной власти. Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избираться населением), и перед представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить главе администрации недоверие. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 августа "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" в 1991 году исполнительный комитет Ленинградского областного Совета народных депутатов преобразован в администрацию Ленинградской области. Но попытки введения местного самоуправления "сверху" в 1990 и 1991 гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали ожидаемых результатов. Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления. - 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ; - 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы; - 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления. В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия. Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что: По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ". (Собрание актов Президента и Правительства РФ. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071). Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам местного самоуправления. Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по- разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации. Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года" утвержден пакет следующих документов: 6. Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании Ленинградской области, 7. Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области, 8. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/ Ленинградской области. Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года изменено название административно-территориальной единицы районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное наименование административно-территориальной единицы России "волость”. Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей. Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях Ленинградской области являются муниципалитеты. Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5 тысяч человек. В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994 года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района. Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное собрание избрано в полном составе - 25 депутатов. Выборы новых представительных органов местного самоуправления (собрание представителей думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г. 27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области. В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие администрации которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся представительными органами. С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра без учета мнения населения проведено изменение административно- территориального деления города. Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальной собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чисто административно-управляемые территории. Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в августе 1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы. Конституционные принципы местного самоуправления Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом своей власти. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед населением. В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ и федеральным законодательством. 1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения. Конституция РФ (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого местного самоуправления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления. 2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке. Вместе с тем система местного самоуправления- это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство. 3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально- финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. |
|
