|
Рефераты |
Ответы на вопросы государственного экзаменанеуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консервативное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления срабатывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором. 3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бюрократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверждение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, самих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирована на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям. Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора характерно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чиновники в состоянии управлять своими департаментами и недооценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри самой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники данной теории склонны к недооценке всей сложности системы организационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложняются проблемы координации и дублирования. Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные органы власти, прежде всего, как местное ответвление административного аппарата государства. В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти. Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут отражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелонами управления. В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правительства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государством и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством. Концепция дуалистического государства, нашедшая свое наиболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Политика социального инвестирования имеет своей целью сохранение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных фирм. Она включает обеспечение государством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как автомагистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот. В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем. Процесс социального инвестирования носит относительно закрытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются государственными чиновниками при тесном консультировании с избранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегированный доступ к государству, поскольку их сотрудничество существенно для эффективного проведения политики социального инвестирования. Процесс социального потребления, с другой стороны, охватывает значительно большую сферу конкуренции и различия интересов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реальным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер. В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное инвестирование на уровне центрального правительства, социальное потребление - на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - проблема благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и базируется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господствующей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспечивающих базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг. Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром: "Во-первых, функции социального потребления всегда вторичны по отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демократическая подотчетность местному населению обязательно ограничивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, идеология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности". Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам: 1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориентировано ли то или иное вмешательство государства на производство или на потребление. Например, образование может рассматриваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление. 2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознательно, если люди, принимающие решения, привержены этому политическому стилю. 3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практически не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность. Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению. С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации региональных различий из центра. В основе четвертой концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Наиболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему. Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерпретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает неравномерность социального и экономического развития капиталистического общества. Местные органы власти приобретают свойственные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного самоуправления должна соответствовать изменениям в местной социальной базе. По мере возрастания скорости социально- экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возникнуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии. Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне. Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные реформы, послужившие основой для государства всеобщего благоденствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами некапиталистических групп, проводились по инициативе и под руководством центральных правительств. Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по превращению идей в реальность относятся с определенной небрежностью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые стороны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления и местного политического процесса. Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуправления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной мере открыт для всех. Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния на местные органы власти неорганизованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фиксированными доходами. Но даже они признают возможность мобилизации и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначительны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятельности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно реагировать на изменения в социально-экономическом состоянии местной общины. Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными органами власти, это давление со стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалистического государства и социальных отношений утверждают, что местное самоуправление находится под постоянной угрозой подавления со стороны центрального правительства. Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное централизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения заключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов. ВОПРОС №72. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ. НЕСМОТРя НА ОБЩУЮ ПРИВЕРЖЕННОСТЬ ПРИНЦИПАМ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ ИХ ИНТЕРПРЕТАЦИя И РЕАЛИЗАЦИя В СИСТЕМАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя КОНКРЕТНЫХ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИчЕСКИХ ГОСУДАРСТВ РАЗЛИчНЫ. УСЛОВНО МОЖНО РАЗДЕЛИТЬ СУЩЕСТВУЮЩИЕ В НИХ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя НА ТРИ ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ. Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления. Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления. Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции. Второй тип системы местного управления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США. Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально- европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е. Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало (поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим. Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати, сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот вариант может послужить моделью будущей системы местного управления, особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу. Итак, мы видим, что по 10 из 13 основным характеристикам североамериканские государства в значительной степени напоминают Великобританию, но в то же вре существуют ясные различия во внутренних характеристиках: степень политизации британской системы (в этом плане Великобритания гораздо ближе к континентальной Европе) и форме исполнительной власти. В плане политизации очевиден резкий контраст между Европой и Америкой, где уровень участия и политическая активность партий гораздо ниже. В Великобритании избиратели не слишком активно участвуют в местных выборах, но активность политических партий и на этом уровне весьма высока. Традиционно существует тенденция поляризации в голосовании между двумя политическими партиями, что несомненно подкрепляется существующей мажоритарной системой. В США эта тенденция выражена еще ярче. Две группы стран континентальной Западной Европы отличается от англосаксонской группы почти по половине рассматриваемых характеристик. Не случайно англичане говорят об "атлантическом" характере их системы местного управления. Достаточно глубокие различия между системами местного управления, существующие в развитых демократиях, трудно понять без обращения к истории их возникновения. Традиция свободных городов и районов, основанная на понимании государством вклада, который они вносят в богатство страны как свободные центры богатства и коммерции имеет глубокие корни практически во всех европейских системах. Сами эти системы развились из институтов самоуправления в больших и малых городах, поселках, которые контролировали свои собственные фискальные системы и устанавливали прямые налоги на жителей в зависимости от средств. Здесь мы видим базовые ценности: высокую оценку свободы со стороны буржуазии и ремесленников, нашедшую свое концентрированное выражение в немецкой пословице "Городской воздух делает свободным" и общественное обеспечение услуг в их развитии, например, регулирования торговли и промышленности, социальных служб, дорожных систем, водоснабжения, канализации, рудиментарной системы здравоохранения, школ и служб для помощи бедным и престарелым. Они открыли новые и широкие рынки для городской торговли, что обычно одобрялось государством, поскольку способствовало увеличению его богатства. Эти системы в лучших их вариантах функционировали через избираемых мэров и других официальных лиц, которые также выступали роли магистратов, применяющих закон и находились под контролем со стороны народных ассамблей. Они были внедрены в провинциях, управляемых или непосредственно представителями центральной власти или местной земледельческой иерархией. Современная система региональных правительств и правительств графств была развита государством при помощи реформы местных ассамблей, расширения категорий граждан, участвующих в выборах и расширения круга их полномочий. В континентальной Европе традиционные системы были трансформированы в период Великой французской буржуазной революции 1789 года с целью обеспечения более рациональной и эффективной системы прямого контроля органов местного управления, основанных на коммунальных институтах. Демократизация систем в 19 веке шла постепенно как на Британских островах, так и на континенте, включая Францию, где для департаментов были созданы избираемые ассамблеи, однако исполнительная власть оставалась в руках назначенного центром префекта. Префекты с помощью суб-префектов тщательно контролировали состояние дел в местных коммунах. Эта модель была использована во многих странах и начиная с 1933 года подверглась постепенной демократизации. В Великобритании властные полномочия на этом уровне в целом были отданы в руки специально созданных для этих целей (ad hoc - органов). К концу века функции этих органов были объединены под эгидой новых советов графств и районов. Структура и процедура деятельности этих советов была основана на политической и административной модели реформированных округов (городов с самоуправлением - бороу). Аналогичная система развивалась в Ирландии вплоть до создания Ирландской республики.Развивающиеся системы местных демократических органов власти в значительной части южной и центральной Европы, все более и более базирующейся на партийной системе, оказались под ударом со стороны фашистских режимов в период между Первой и Второй мировыми войнами. В первую очередь это сказалось на Италии, где начиная с 1861 года шло развитие системы правительств коммун с единообразной наполеоновской префекториальной системой, основанной на той, которая функционировала в Пьемонте.. После падения фашистских режимов страны, пережившие их, вернулись к принципам, традициям и структурам, тщательно развиваемым в предшествующие годы. Италия стала лидером в этой новой волне создания конституций. Аналогично Франции и Западной Германии она стремилась сделать все для того, чтобы воспрепятствовать подъему нового авторитаризма с помощью системы сдержек в отношении исполнительной власти. Децентрализация рассматривалась в качестве главного средства решения этой задачи. Этому примеру последовали Португалия и Испания после падения режимов Салазара и Франко. Были не только восстановлены федеративные системы в Германии и Австрии, но было обеспечено создание нового регионального уровня во Франции, Италии, Испании и Португалии. Первой это сделала Италия в конституции 1948 года. В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества. В результате большинству современных западных систем местного управления присущи следующие ключевые характеристики: - обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства; - концепция базового уровня местного управления как общин, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы; - их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования; - общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей; - широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих общинах; - тесная интеграция местных органов управления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами; - более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании. ВОПРОС №73. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. 1. ПОНяТИя СЛУЖБЫ, СЛУЖАЩЕГО. ВИДЫ СЛУЖБЫ. Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор и т.д.). Специфика труда служащих 1. не создают непосредственно материальных ценностей, 1. но обеспечивают соответствующие условия для их создания, 1. предмет труда - информация, 1. объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и обслуживание, 1. служащий - это работник умственного труда, 1. получает зарплату, 1. занимают должности в государственных, общественных и частных организациях. Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности основаны организации, можно поделить на служащих: 1. частных предприятий и учреждений, 1. международных, иностранных, смешанных организаций, 1. общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности, 1. государственных организаций. В общей массе служащих государственных организаций подавляющее большинство составляют государственные служащие. Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе "Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного служащего. Аналогичную работу следует провести на региональном уровне. Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании государственного управления. Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой ученых Российской академии государственной службы социологические исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация, которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты труда является одним из источников текучести кадров в государственных органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости. Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее работников найдут удовлетворительное решение. Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме того, наличие у половины работников базового технического образования затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран. Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые вскоре уходят из государственных учреждений. Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии, ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики- рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно вводит в заблуждения. Было бы оправданным привлечение на государственную службу профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам, создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ... В аппарате всех органов государственного управления много вакантных должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой. Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие находятся в поиске более доходной и интересной работы. Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического (тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость служебное положение работников от их заботы о повышении своего профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням государственного управления. Повышение действенности власти существенно сдерживает ее приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются "перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но как последние используются и что в результате достигается - обычно замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу, численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством "осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную практику. Чтобы персонал государственного управления ориентировался не на процесс, а на результат, необходимы всемерная демократизация управленческой деятельности, повышение самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника. Результат становится критерием эффективности работы государственных органов и служащих. Переход на результативные управленческие технологии требует от работников новых теоретических знаний и практических навыков, умения сотрудничать в гибких командах, работать с компьютером, интегрировать финансовую и статистическую информацию, учитывать реакцию общественности. Обучение работников управления - не источник дополнительных расходов, а важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка зависит от усвоенных знаний по управленческим и политическим наукам. Данные о базовом образовании работников органов исполнительной власти и основных сферах их предыдущей деятельности показывают целесообразность включения в учебные планы экономических, юридических, социологических дисциплин, кибернетики с увеличением сроков обучения за счет практических знаний и стажировок. Наверное, уже можно приступить к разработке общегосударственной программы повышения квалификации государственных служащих. Эффективность управления снижается из-за его недостаточной открытости. В силу специфики управленческого процесса государственные служащие работают в основном друг на друга (готовят проекты новых законов и нормативных актов, письма с запросами или ответами и т.д.). Их деятельность в интересах общества просматривается недостаточно хорошо. Во-первых, из-за того, что конечный результат обычно представляют ("узаконивают") не аппаратчики, а политические руководители - президент, премьер-министр, министры, руководители палат федерального собрания, федеральных судов, руководители субъектов федерации и др. Во-вторых, потому. Что работники государственного аппарата нередко заняты бесполезным для людей трудом. Для преодоления негативных последствий первой особенности необходимо, с одной стороны, политическим руководителям постоянно общаться с населением (непосредственно, через прессу, по радио, телевидению), а с другой - создать при всех органах государственного управления информационные службы, которые регулярно информировали бы население о принимаемых законах, проводимых и предполагаемых мероприятиях, давали ответы на возникающие вопросы и т.д. Что касается бесполезной деятельности государственной службы, то преодолевается она главным образом за счет усиления различных форм контроля - внутреннего и внешнего. Внутренний осуществляют непосредственные |
|
