Ответы на вопросы государственного экзамена

противовесов. В целом президентство сильно зависит от личностного фактора:

некоторые президенты являются более успешными, чем другие. Большинство

факторов успеха связано с мастерством в искусстве коммуникации и с умением

убеждать, используя в том числе и личное обаяние. Р. Рейган был "великий

коммуникатор", который сумел вернуть президентству былой престиж после

более, чем двух десятилетий. В отличие от работоспособного, но неудачливого

Дж. Картера, Рейган концентрировал усилия в той точке, где они были

наиболее эффективными; основа его успеха - работа по поддержанию

оптимистичного энергичного имиджа, соответствовавшего национальному

менталитету. Вслед за ним Джордж Буш мастерски использовал в своих

интересах ситуацию краха социалистической системы в Восточной Европе. С

учетом того, что Советский Союз выбыл из игры на арене мировой политики,

Буш решился использовать вооруженные силы США против Ирака, чем сильно

поднял свою репутацию.

Однако, независимо от того, как высоко стоит Президент в общественном

мнении, мы должны помнить, что власть в американской политической системе

остается весьма рассредоточенной. Президент несет моральную ответственность

за нацию и ее благосостояние, но зачастую ему недостает устойчивой

политической поддержки, необходимой для выполнения требований, стоящих

перед исполнительной властью. Внутри федерального правительства власть

рассредоточена между законотворческой, бюрократически-административной,

судебной и исполнительной ветвями власти и соответствующими структурами.

Кроме того, правительства штатов и местная власть в большой мере обладают

независимостью от Вашингтона. Как отмечал президент Трумэн по поводу

проблем, с которыми столкнется, придя на его пост, генерал Эйзенхауэр: "Он

будет сидеть здесь и говорить: Делайте то! Делайте это! - и ничего не

изменится! Бедный Айк! Это будет совсем непохоже на армию". Со времен

Трумэна и Эйзенхауэра правительство США стало еще менее управляемым.

Неудивительно, что увеличение рассредоточенности власти, которое характерно

для США, редко является примером для подражания в каких-либо других

странах.

4.2. Коллективная ответственность.

Насколько связаны между собой должностные лица исполнительных органов

власти в парламентской системе? Привержены ли они общему политическому

курсу и общей судьбе? "Коллективная ответственность" означает, что министры

разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое

соблюдение принципа коллективной ответственности усиливает власть кабинета.

Коллективная ответственность увеличивает возможность исполнительных органов

власти координировать деятельность чиновников, т. к. все министерства

придерживаются одной линии. Это также ставит законодательное собрание перед

выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.

Коллективная ответственность, разумеется, не означает отсутствия

конфликтов между отдельными министрами и ведомствами. Она лишь слегка

маскирует их, требуя от министров публичной поддержки ( или, по крайней

мере, воздержания от публичной критики) выработанной политической линии.

Как однажды заметил британский премьер-министр лорд Мельбурн ( XIX в. ),

"не имеет большого значения, что именно мы говорим, главное - мы все должны

говорить одно и то же". Британские парламентские нормы требуют жесткого

выдерживания этого принципа. Это было воспринято также и другими

парламентскими системами вестминстерского типа: в Канаде, Австралии и Новой

Зеландии. Однако, до сих пор еще нельзя сказать, что этот принцип воспринят

там вполне и полностью.

В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной

ответственности жестко ограничено. Так, в итальянской конституции

признается важность принципа коллективной ответственности; однако, на

практике его реализация ограничена тем, что в Италии действует

"министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными

министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений -

конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии

чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся

"колонизировать" ( т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.

Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в

Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и

исполнительной властей. Министры могут не заседать в парламенте( ?); многие

из них вообще не имеют парламентского опыта и пришли в правительство из

университетов, различных сфер производства или являлись прежде гос.

служащими. Голландское правительство не ориентировано на достижение

коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией,

которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.

Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над

коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом

реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры

отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти

определена Конституцией ФРГ (ст. 67 Основного закона). Бундестаг может

выразить федеральному канцлеру недоверие только тем, что он ( бундестаг)

выбирает большинством голосов своих членов его преемника и обращается к

федеральному президенту с просьбой освободить федерального канцлера от его

обязанностей. Федеральный президент обязан принять просьбу и назначить

вновь выбранного канцлера; при этом между запросом и выборами

(утверждением) должно пройти (не более) 48 часов. Основной закон закрепил

эту форму вотума недоверия для того, чтобы бундестаг не мог в одностороннем

порядке сменить правительство, не беря на себя ответственности за

формирование нового федерального правительства. Вотум недоверия не может

быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии,

бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не

менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип

коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров,

многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят

своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией,

которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с

профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской

демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее

демократичен, чем, например, в Великобритании.

Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени

процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того

же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип

функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства,

естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987 г.

достиг 40 человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны

различных регионов и языковых групп, которые требовали своего

представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-

25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это

означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более

активное использование комитетов при кабинете. Например, в Австралии

работают девять комитетов; три из них - координационные и три -

функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь

сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и

принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные

комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета

для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал,

по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть

которой - комитеты.

Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда

влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета

все же имеют важное значение для координации действий правительства.

Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов

и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной

ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, - в законодательных

собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с

президентскими системами американского типа парламентские системы с

кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений

политики.

4.3. Правительство и парламент.

Основа существования и функционирования исполнительной власти в

парламентских системах - зависимость двух ветвей власти друг от друга.

Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента

(законодательного собрания) и полностью ответственен перед парламентом.

Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет

доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например,

парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно

подает в отставку.

Возможны два варианта отношений между парламентом и исполнительной

властью: принцип доминирования кабинета и принцип доминирования парламента.

В целом правительство использует различные процедурные аспекты (способы)

для регулирования деятельности парламента. Иногда правительство

контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в

большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие

законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это -

обоюдоострая процедура, т. к. только парламент может оценить деятельность

премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в

наибольшей степени влияют партийные фракции.

Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная

власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного

собрания, как это происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии.

Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы

власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет)

имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета

обеспечивает согласованные действия правительства, как с точки зрения

законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных

направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета,

обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти,

обеспечивает непрерывную "скалярную цепь", линию власти от правительства к

законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату.

Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают тех,

кто будет ими непосредственно управлять, т. к. правительство формируется из

числа депутатов парламента. Это - так называемый "стиль Вестминстера", для

которого характерно также и некоторое противостояние парламента и

правительства.

В системах доминирования законодательного собрания или парламента,

наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием

правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в

парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его

существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных

конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.

В Нидерландах, например, средняя продолжительность периода

формирования нового кабинета - после выборов или отставки старого кабинета

- составляет 86 дней (в качестве рекорда можно привести 1977 г. со сроком

208 дней). Такая система - наилучшее средство для приобретения ненадежного

правительства, как это имеет место в Италии и как это было во Франции

периода III Республики (1870-1940г. г. ) и IY Республики (1946-1958).

Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко

переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только

от стабильного большинства в парламенте. Даже когда партийная система

чрезвычайно дробная, как это имеет место в Нидерландах и скандинавских

странах, там все же не наблюдается такой нестабильности, как в Италии.

4.3. Премьер-министры и кабинет.

Парламентская система организации исполнительной власти вызывает

напряжение между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией

министров ( которые являются равными среди равных) и высшим лицом

исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Насколько сильны

премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной

власти?

Одна крайность - это Индия 1975-77 г. г. - периода "чрезвычайных

полномочий". Фактически Индира Ганди являлась диктатором. Другая крайность

- Франция периода III Республики, где премьер-министры, появлявшиеся в

результате министерской чехарды, однажды были названы "эфемерными и

мешающими работе призраками". Власть премьер-министра зависит от комплекса

взаимосвязей между отдельными лицами, партиями и конституцией. В общем,

власть премьер-министра над кабинетом министров имеет тенденцию

увеличиваться, хотя различие между ролью и властью премьер-министра в

парламентской системе и ролью и властью президента, избранного прямым

всеобщим голосованием, остается фундаментальным. Контроль за назначением на

должность является главным источником власти в любой обстановке. В какой

мере премьер-министр может формировать кабинет, подбирать кандидатуры для

своих министерских "команд". Права назначения на должности, присущие

премьер-министру Великобритании, достаточно велики. Хотя британский премьер-

министр зависит от баланса сил в парламенте, тем не менее он может

формировать правительство по своему выбору, исходя из способностей и

таланта членов правящей парламентской партии. И лишь несколько

высокопоставленных фигур имеют такой статус или опыт, который придает им

особое значение. Они могут отказаться от предложенной должности.

Британский премьер-министр уделяет много внимания назначениям и на

менее значительные должности. По мнению экс-министра труда Джеральда

Кауфмана (1980), "если премьер-министр делает вам предложение и вы не

находитесь в исключительно влиятельной позиции, берите то, что вам

предлагают или будьте готовы вернуться на последние парламентские скамьи.

Найдутся десятки желающих взять то, от чего вы отказываетесь".

В других странах, принявших английскую парламентскую модель, премьер-

министры обычно имеют меньше свободы в назначениях на различные должности (

см. пример 1). В Канаде премьер-министры должны обеспечивать в кабинете

адекватное представительство различных провинций; министры защищают

интересы своих провинций в той же мере, что и интересы департамента или

министерства. В Новой Зеландии парламент очень небольшой. Это означает, что

почти все члены парламента, принадлежащие к правящей партии, окажутся на

важных постах в органах исполнительной власти. Конституция ФРГ

свидетельствует, что канцлер имеет право подбирать кандидатуры, формирующие

кабинет, хотя на практике партийные интересы и, в особенности, коалиционные

соглашения ограничивают свободу его выбора.

4.4. Особенности функционирования исполнительной власти взакрытых

обществах (коммунистический режим).

Несмотря на то, что коммунистическая идеология основана на идее

равенства и в качестве идеала провозглашает общества, где власть

принадлежит большинству, в реальной истории этот режим проявил себя как

авторитарный, где власть принадлежит коррумпированной бюрократии. Одна из

наиболее характерных черт таких режимов - наличие культов личности. В

Советском Союзе существовап культ личности Сталина, в Китае - Мао Цзэдуна и

Дэн Сяопина, во Вьетнаме - Хо Ши Мина, в Югославии - Иосипа Броз Тито, в

Румынии - Чаушеску, в Северной Корее - Ким Ир Сена. Наиболее прочным

оказался культ личности Ким Ир Сена в Северной Корее. Эта черта

коммунистических режимов составляет основу формирования исполнительной

власти. Для такого типа государственного управления характерно стремление

предотвратить политические изменения, не допустить инноваций. Изменения в

политике допускались лишь тогда, когда они не угрожали власти и престижу

политического лидера. Оппозиция не допускалась, политические противники

уничтожались.

Другой характерной чертой коммунистических режимов является кризис

преемственности. В странах, где он господствовал, отсутствовал

разработанный, имеющий правовое обеспечение процесс преемственности. Это

наиболее ярко проявлялось после смерти очередного лидера, но обычно бывал

еще и "предсмертный" кризис. Проблема заключалась в том, что довольно часто

правящий лидер ( Ленин, Мао, Тито, Кастро) воспринимался как герой-

основатель государства, приведший правящую партию к власти революционным

путем. Но для следующего, постреволюционного, поколения было весьма трудно

придерживаться выработанного их предшественниками понятия о легитимности

власти, т. к. оно не было укоренено в традиции. Новые лидеры могут объявить

себя преемниками прежних. Но тогда они должны придерживаться прежнего

политического курса, а это может быть пагубно для экономики и для

государства в целом. С другой стороны, новые лидеры могут объявить себя

новаторами, ниспровергателями старых кумиров, реформаторами политического

курса. В этом случае вина за все сбои в работе государственного механизма

ложится на прежних кумиров, они обвиняются во всех грехах. Новый лидер

объявляет себя человеком, который может вывести страну из тупика, разрешить

все наболевшие проблемы и преодолеть кризис. Но эта стратегия толкает к

крайностям, она может подорвать идеологические основы государственности.

Отчасти в этом лежит причина столь быстрого падения КПСС и распада СССР

после провозглашения курса на перестройку и гласность. Как выразился один

из ближайших советников Горбачева, его попытки спасти КПСС в 1991 г.

выглядели как размышления на тему о том, "как лучше приготовить чай для

мертвеца".

Формальная структура исполнительной власти коммунистических режимов

выглядит следующим образом:

Современная структура федеральных органов исполнительной власти

определяется ныне действующей конституцией, а также Указом Президента

Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной

власти" от 10. 01. 1994 г. . В соответствии с данным Указом государственные

комитеты Российской Федерации и комитеты Российской Федерации обладают

равным статусом . Кроме того, "федеральные органы исполнительной власти

находятся в ведении Правительства Российской Федерации, за исключением

случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской

Федерации либо подведомственности Президенту Российской Федерации в

соответствии с законодательными актами Российской Федерации". Особое

внимание при этом обращается на вопросы взаимодействия Правительства

Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с

Федеральным собранием, Советом Безопасности Российской Федерации, а также

на разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и

органов исполнительной власти субъектов Федерации . Исходя из этого,

структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим

образом :

Председатель Правительства РФ

1 зам. 1 зам. зам. зам.

Правительство РФ

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

I. Федеральные министерства

1.Министерство топлива и энергетики РФ

2. Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ

3. Министерство транспорта РФ

4. Министерство связи РФ

5. Министерство путей сообщения РФ

6. Министерство РФ по атомной энергии

7. Министерство экономики РФ

8. Министерство финансов РФ

9. Министерство внешних экономических связей РФ

10. Министерство РФ по сотрудничеству с государствами-участниками СНГ

11. Министерство науки и технической политики РФ

12. Министерство образования РФ

13. Министерство культуры РФ

14. Министерство социальной защиты населения РФ

15. Министерство труда РФ

16. Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ

17. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

18. Министерство РФ по делам национальностей и региональной политики

19. Министерство обороны РФ

20. Министерство юстиции РФ

21. Министерство внутренних дел РФ

22. Министерство иностранных дел РФ

23. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным

ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

II. Иные федеральные органы исполнительной власти:

1. Гос. комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства

2. Гос. комитет РФ по промышленной политике

3. Гос. комитет РФ по оборонным отраслям промышленности

4. Комитет РФ по металлургии

5. Комитет РФ по машиностроению 6. Комитет РФ по химической и

нефтехимической промышленности

6. Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации

7. Российское космическое агентство

8. Гос. комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых

экономических структур

9. Гос. комитет РФ по управлению гос. имуществом 11. Гос. комитет РФ

по статистике

10. Гос. таможенный комитет РФ

11. Гос. налоговая служба РФ

12. Департамент налоговой полиции РФ

13. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю

14. Комитет РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням

15. Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью

16. Гос. комитет РФ по высшему образованию

17. Гос. комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ

18. Комитет РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму

19. Комитет РФ по кинематографии

20. Комитет РФ по печати

21. Комитет РФ по патентам и товарным знакам

22. Федеральная миграционная служба России

23. Федеральная служба занятости России

24. Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию

25. Государственная архивная служба России

26. Высший аттестационный комитет Российской Федерации

27. Комитет РФ по торговле

28. Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству

29. Комитет РФ по геологии и использованию недр 32. Комитет РФ по

рыболовству

30. Федеральная служба геодезии и картографии РФ

31. Комитет РФ по водному хозяйству

32. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу

окружающей среды

33. Федеральная служба лесного хозяйства России 37. Комитет РФ по

государственным резервам

34. Главное управление охраны РФ

35. Служба внешней разведки РФ

36. Федеральное агентство правительственной связи и информации

37. Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных

войск РФ 42*. Федеральная служба контрразведки РФ

38. Федеральный горный и промышленный надзор РФ

39. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности -

федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту

Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией

Российской Федерации, либо в соответствии с законодательными актами

Российской Федерации.

Изложенная выше формальная структура федеральных органов

исполнительной власти свидетельствует о том, что рычаги реальной власти

подчиняются непосредственно Президенту. Это позволяет говорить о том, что в

нынешней России укрепляется президентская форма правления в ее наиболее

ярком проявлении. Отсюда и ряд опасностей, связанных с возможностью

превращения президентской формы правления в суперпрезидентскую, с

авторитарным политическим режимом. Решающими факторами здесь являются

исторические традиции и культурные нормы поведения, а также характерный для

массовой психологии уровень правосознания. В этом отношении для России

характерно отчуждение народа, граждан от государства; выработка основных

политических направлений происходит в узком кругу политической элиты и

дистанцирована от массы людей.

Как указывает Г. В. Атаманчук, серьезные проблемы возникают также при

рассмотрении институционального аспекта государственного управления. "Если

исходить из системы институтов государства, получивших реализацию в науке,

законодательстве и практике множества стран, то наша государственность

всегда выглядела довольно ущербной, - отмечает он - У нас не было и нет

уважаемой и исполняемой Конституции, не осуществлено разделение властей,

нет развитой и авторитетной судебной системы, не создано местное

самоуправление как специфическая подсистема государства, никогда глава

правительства не руководил силовыми структурами, не было четкости в

построении государственных органов и т. д. . К этому можно добавить еще тот

момент, что и с существовавшими институтами обращались очень легко: каждый

новый лидер их переделывал, как хотел, в общественном мнении их

третировали, их значение и деятельность, как правило, извращали. . . В

институтах государства обнаруживается немало фиктивного, призрачного. В то

же время весьма развито культовое, харизматическое отношение к

руководителям государства, личностные качества и воля которых способны,

якобы, решить все прблемы. Естественно, что в таких условиях

взаимоотношения, прежде всего управленческие, между государством, его

институтами и обществом, гражданами вряд ли могут быть доверительными,

разумными и эффективными".

Такая социокультурная среда способствует естественному возрождению

традиций авторитаризма, концентрации власти в одной ветви власти и в одних

руках. Для движения к правовому демократическому государству необходима

тщательно разработанная программа создания институциональных гарантий

против авторитаризма и тоталитаризма. Это означает, что институциональная

структура государства, а в особенности исполнительной власти, должна быть

независимой от личности того, кто стоит у вершины власти. Как заметил по

этому поводу К. Поппер , главным должен быть вопрос о том, "как нам следует

организовать политические учреждения, чтобы плохие или некомпетентные

правители не нанесли слишком большого урона". И далее : "По-моему, было бы

безумием основывать все наши политические действия на слабой надежде, что

мы сможем найти превосходных или хотя бы компетентных правителей".

Отечественная система властных отношений слишком сильно зависит от личных

качеств и нравственного облика высшего руководителя. В условиях кризиса

власти и нарастающей нестабильности в обществе это может быть чрезвычайно

опасным.

4.4.1. Исполнительная власть в посткоммунистической Европе.

Так же, как харизматические лидеры были основой власти

коммунистических режимов, так лидеры с сильной харизмой сыграли большую

роль в падении этих режимов в Восточной Европе. Исключительные личности

типа Леха Валенсы в Польше и Вацлава Гавела в Чехословакии возглавили

антикоммунистическую борьбу. В результате прежние диссиденты стали

президентами. Шелли в свое время утверждал, что поэты - это непризнанные

законодатели; в Восточной Европе их признают государственным авторитетом:

Вацлав Гавел, известный драматург, обладает реальной властью в

Чехословакии, руководит вооруженными силами страны, может распустить

Национальное Собрание и назначить новое правительство. В той же

Чехословакии Ян Чарногорски назначается заместителем премьер-министра на

следующий день после выхода из тюрьмы.

Однако, тюрьма вряд ли способствует подготовке к государственной

деятельности. Способности, требуемые для государственного управления,

предполагают умение и навыки, необходимые для проведения масштабных

социальных и экономических реформ. Они сильно отличаются от тех качеств,

которые нужны для профессионального революционера. Одна из самых острых

проблем современной Восточной Европы - та же, с которой столкнулись власти

в первые годы после коммунистических и социалистических революций: хорошие

политические агитаторы далеко не всегда являются хорошими администраторами.

В этих странах на первых порах сформировалась "полупрезидентская

система", представляющая собой тандем из избранного народом президента и

парламентского правительства. Это позволяет проявляться многообразию мнений

и получать поддержку народа при принятии важных политических решений.

Однако, вследствие сложнейших проблем, которые стоят перед правительствами

этих стран (экономические реформы, жесткие рамки бюджета, социальные

проблемы и т. д. ), такая система вряд ли может обеспечить необходимую

концентрацию власти в исполнительной ее ветви для проведения в жизнь

необходимых непопулярных решений. Поэтому в этих странах явно заметна

тенденция усиления исполнительных органов власти.

4.5. Страны третьего мира.

До недавнего времени система власти в странах третьего мира не

отвечала требованиям демократичности и конституционности. Так, некоторые

страны Персидского залива (Саудовская Аравия, Кувейт или Объединенные

Арабские Эмираты) до сих пор являются традиционными монархиями, которые

управляются царствующими династиями. В Латинской Америке большинство

государств совершают колебательные движения между нестабильным гражданским

правительством и правлением военных. В Африке среди систем исполнительной

власти доминирующее положение занимают однопартийные режимы и правительства

военных.

Истинно конституционное правление является большой редкостью в этих

регионах. Особенно это касается стран Африки, где государственность вообще

весьма слаба и локализована вокруг крупнейших городов. В то же время

финансовые и иные ресурсы государства используются бесконтрольно и

непредсказуемо. Гражданское правительство является либо нестабильным, либо

авторитарным. В любом случае оно чрезвычайно слабо контролируется

конституционным законодательством, если таковое вообще имеет место.

Традиции патронажа, опасность претензий на самостоятельность со

стороны законодательной власти приводят к тому, что парламенты являются

послушными, "карманными", выборы - формальной процедурой, суды редко бывают

независимы. Фактически управляет лишь исполнительная власть; все остальные

властные институты являются лишь декоративными украшениями государства.

4.5.1. Режим личного правления и безответственности.

Политическое руководство в странах третьего мира часто бывает

сосредоточено в одних руках и не ограничивается со стороны других ветвей

власти, т. е. является безответственным. Одна из причин этого явления - то,

что политическая власть является кратчайшим путем к личному богатству в

очень бедных обществах. Неудивительно, что неограниченность власти и

недостаток ответственности ведут к коррумпированности правительства.

Президенты Маркос (Филиппины) и Мобуту Сесе Сето (Заир) - не единственные

руководители государств, вывезшие за рубеж огромные суммы. Такие режимы в

основе своей - клептократии, т. е. правительства воров. Тот же принцип

безответственности правительства ведет и к крайним формам диктатуры, таким,

как режимы Саддама Хусейна в Ираке или генерала Пиночета в Чили.

Возникновение тирании совершенно естественно в тех случаях, когда

существуют как сосредоточение власти в одних руках, так и безответственное

правление.

Хотя лидеры третьего мира очень редко ограничены конституционным

законодательством, они все же могут сдерживаться другими политическими

силами: военными (со всеми сопутствующими факторами), лидерами этнических

групп, землевладельцами, буржуазией, бюрократией, студентами,

транснациональными компаниями, иностранными правительствами, экс-

президентами, фракциями в самом правительстве, толпами на улицах больших

городов. Проблемой для многих из этих стран является зависимость

исполнительной власти от влиятельных кругов общества. Чтобы удержаться у

власти, лидеры этих стран должны постоянно создавать политические коалиции,

которые их поддерживают. Это трудное дело занимает почти все их время, не

давая возможности заниматься другими делами, связанными с управлением

страной. Когда разваливается правящая коалиция, это неизбежно влечет за

собой смену лидера. Реально это осуществляется обычно в виде заговора

военных. По аналогии с Макиавелли можно выделить две стратегии, с помощью

которых руководители государств пытаются поддерживать стабильность своей

власти: стиль лисицы и стиль льва.

Лисица - это мастер маневра. Такой лидер настраивает одну политическую

группу против другой. Он пытается поставить эти группы в зависимость от

себя через тщательное распределение ресурсов и других благ, тщательно

избегая необратимых шагов и решений. Такова была стратегия Хайле Селассие в

Эфиопии, Кеньята в Кении, Сенхора в Сенегале. Львы, в противоположность

лисицам, стремятся скорее доминировать, чем маневрировать и манипулировать

людьми. Они уничтожают своих врагов, а не заключают с ними альянсы. Они

сильно привержены четко определенным и выраженным политическим целям:

например, экономическому развитию или национальному престижу. Львы ищут

популярности в массах, в то время, как лисицы ограничиваются ближайшими

сподвижниками. Примерами львов являются Банда в Малайе и Нкрума в Гане.

Борьба за независимость в странах третьего мира выдвинула на первый

план львов, но в последующий период господствующее положение стали занимать

лисицы.Некоторые отдельные политические лидеры могут сочетать в себе

качества львов и лисиц. Так, лидер Ирака Саддам Хуссейн менял тактику в

зависимости от того, в сильной или слабой позиции он находился .

4.5.2. На пути к ответственному правлению

В конце 1980-х - начале 1990-х годов начался процесс серьезных

изменений в органах исполнительной власти стран третьего мира. Картина

начала меняться с уходом военных из правительственных структур в ряде стран

Латинской Америки. После 1975 г. в Бразилии постепенно стали сдавать

позиции военные круги, хотя решающим моментом здесь стали законные выборы в

1982 г.

Первый за последние двадцать лет гражданский президент Бразилии,

Танкредо Невес, был избран в 1985 г. . В Аргентине переход власти из рук

военных в руки гражданских сил был более резким: он был связан с падением

правящей хунты. Потерпев поражение от британских ВС на Фолклендских

(Мальвинских) островах, военные власти были сметены социальными

потрясениями и протестами широких масс населения. Такие же процессы

произошли в Уругвае, Перу, Эквадоре, Боливии и Парагвае (в последнем -

после трех десятилетий диктатуры генерала Стресснера). Наконец, в 1990 г. в

Чили генерал Пиночет уступил власть гражданскому президенту (оставив за

собой пост главнокомандующего вооруженными силами страны).

Демократические преобразования в Африке начались после крушения

коммунистических режимов в Восточной Европе в 1989 году. Это подорвало

авторитет африканских однопартийных режимов, которые стали ориентироваться

на другую модель развития и на другие источники финансовой поддержки - со

стороны западных стран. Провал экономической политики большинства

африканских стран в 80-е годы привел в этих странах к росту недовольства,

что, в свою очередь, вызвало к жизни потребность в демократизации этих

стран.

Некоторые правители (например, президент Мои в Кении) активно

сопротивлялись идеям демократизации. Но большинство понимало, что время

диктует именно эти принципы, и старалось идти в ногу со временем. К 1991

году многопартийные выборы стали столь же популярны в Африке, как за год до

этого - в Восточной Европе. Некоторые правительства получили поддержку

избирателей (например, в Бенине и Замбии), другие были переизбраны (Габон,

Беоег Слоновой Кости, Камерун). Многие другие страны признали необходимость

многопартийности и соревновательных выборов как принцип, но еще не

применили его.

Почему происходит такой взлет демократии в странах третьего мира?

Во-первых, вследствие падения авторитарных режимов, которые не могут

дать ни политической стабильности, ни экономического развития.

Во-вторых, Международный Финансовый Фонд, Всемирный Банк Реконструкции

и Развития и правительства ведущих стран мирового сообщества требуют от

правительств стран третьего мира принять политику, ориентированную на

развитие рыночных отношений и уменьшить вмешательство государства во все

сферы жизни общества. Они также поощряют все демократические движения.

В-третьих, Великобритания и Франция к 1990 г. напрямую связали

оказание помощи стране с наличием в ней "хорошего правительства" и

многопартийной демократии.

Зависимость многих стран третьего мира от международных финансовых

организаций ( потребность в финансовой помощи или огромные задолженности

стран) приводит руководителей этих стран ( за редкими исключениями) к

необходимости принять условия, диктуемые странами-донорами и международными

организациями.

Однако, формы проявления демократии чрезвычайно разнообразны.

Обстановка в этих странах еще далека от стабильной, функционирующей

демократии. Наблюдается низкая активность на выборах, выборы часто проходят

формально, многопартийность зачастую бывает фиктивной (т. н.

"многопартийность по Мобуту"). Стабильное конституционное управление

страной остается еще стратегической целью.

Д. Леттер, "Принцип разделения властей и система "сдержек и

противовесов" в Конституции Соединенных Штатов" - в кн: Верховенство права,

М. , 1992.

см. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных

органов исполнительной власти", п. п. 2, 8.

см. "Вестник Государственной Службы", 1993, N12

Сведения по персональному составу исполнительных органов власти

федерального уровня см. "Вестник Гос. службы", 1993, N7.

Атаманчук Г. В. Реалии и иллюзии государственного управления.- Вестник

гос. службы, 1993, N7, с. 5-6

Поппер К. Открытое общество и его враги. -Т. 1-М. , 1992. -с. 160 там

же, с. 163

см. К. Клархам, "Политика стран третьего мира: введение. "Бекенхем,

Кент, 1985

ВОПРОС №56.

исполнительная власть и ВНЕШНЯЯ СРЕДА.

ВНЕШНЯЯ СРЕДА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИчЕСКАя

СРЕДА В ВИДЕ "ЭКОНОМИКИ, ОБЩЕСТВА, ИНДИВИДУУМОВ", ПРИРОДНАя СРЕДА, ПРОчИЕ

ПОДСИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА И Т.Д.

Государственное управление есть конкретная организационная структура в

рамках государства, которая:

1. Конкретизирует, но не определяет сама цели государства с помощью

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15